Les États du Moyen-orient et le Traité sur l’interdiction des armes nucléaires
La transparence dans le domaine de la dissuasion nucléaire reste l’exception, malgré les efforts d’états dotés pour publier des informations sur leurs arsenaux (1). Par ailleurs, la prolifération se produit en majeure partie dans l’ombre. Ainsi, la réalité des armes nucléaires ne se laisse pas facilement appréhender. À cet égard, le Moyen-orient se présente comme un cas d’étude intéressant avec un État reconnu comme possesseur, mais ne le confirmant pas officiellement (Israël), des programmes menés à la frontière entre usages civils et militaires (Irak, Iran, Libye, Syrie), des activités signalant que l’option du nucléaire militaire avait été au moins considérée (Égypte) et une base nucléaire participant au dispositif de dissuasion de L’OTAN (Turquie).
S ’ajoutent à cette photographie les incertitudes quant aux futurs développements du programme iranien et ses éventuelles conséquences alors que l’arabie saoudite a indiqué qu’elle serait susceptible de rechercher une capacité nucléaire militaire si Téhéran poursuivait dans cette voie. Sur le plan stratégique, les armes nucléaires demeurent au Moyenorient un sujet passé, présent et certainement à venir.
Quel est, dans ce contexte, le rapport de ces États aux normes internationales encadrant les armes nucléaires ? L’architecture juridique dans le domaine repose essentiellement sur le Traité de non-prolifération (TNP). La plupart des États du Moyen-orient l’ont signé dès sa conclusion en 1968 pour y adhérer progressivement jusque dans les années 1990, à l’exception d’israël, qui est resté en dehors de ce régime. Mais ces engagements juridiques n’ont pas empêché les cas
de prolifération. Même si, pour permettre le développement de l’énergie nucléaire à des fins pacifiques uniquement, le TNP prévoit des garanties mises en oeuvre par l’agence internationale de l’énergie atomique (AIEA). Après la découverte du programme irakien en 1991, celles alors en vigueur ont été jugées insuffisantes pour empêcher le détournement d’activités nucléaires civiles vers des usages militaires. Elles ont été complétées pour créer un nouveau modèle appelé protocole additionnel, en vigueur dans 126 États (novembre 2019). Il est loin d’être le standard au Moyen-orient, puisqu’il n’a été ratifié que par Bahreïn, les Émirats arabes unis, la Jordanie, le Koweït, la Libye et la Turquie. Les autres États ne l’ont même pas signé, à l’exception de l’iran, en 2003. L’adhésion est donc ici moins nette. Une conclusion similaire s’applique dans le cas du Traité d’interdiction complète des essais nucléaires (TICE), de 1996. L’arabie saoudite et la Syrie ne l’ont ni signé ni ratifié. L’égypte, l’iran et Israël l’ont signé en 1996, mais sans le ratifier. Comment ces États ont-ils pu appréhender l’initiative dite « humanitaire » qui, en quelques années, a conduit à un Traité sur l’interdiction des armes nucléaires (TIAN) présenté devant L’ONU en 2017 par ses promoteurs comme le fondement d’une future nouvelle norme supposée aboutir à l’abolition de la bombe atomique ?
• Aucune adhésion au TIAN
Le TIAN est un traité international dont les États qui possèdent l’arme nucléaire ont refusé la logique dès sa conception et qu’ils continuent de contester. Conformément à son article XV, le traité entrera en vigueur 90 jours après le dépôt du cinquantième instrument de ratification – on en comptait 33 en novembre 2019. Alors, il interdira l’arme nucléaire à des États qui ne la détiennent pas et qui se sont déjà engagés à ne pas s’en doter, en devenant membres du TNP.
Le TIAN a ses promoteurs et ses détracteurs. Les uns se félicitent d’avoir contribué à l’élaboration du fondement d’une norme qui devrait conduire à un changement des mentalités ou des comportements, et, in fine, à l’élimination des armes nucléaires. Ils considèrent le TIAN comme un instrument de la délégitimation des armes nucléaires et de la stigmatisation des États qui en détiennent. Les autres dénoncent le caractère illusoire d’un traité qui n’apportera aucune amélioration sur le plan de la sécurité internationale et ne conduira à aucune mesure concrète de désarmement. Ils trouvent même la démarche dangereuse, d’une part, sur le plan stratégique parce qu’elle risque de porter atteinte au dispositif de dissuasion de
L’OTAN et à la stabilité en Europe, et, d’autre part, sur le plan diplomatique parce qu’elle divise plus qu’elle ne rassemble, rendant caduque la stratégie progressive engagée en matière de désarmement.
Deux ans après l’ouverture à la signature du TIAN, aucun des États du Moyen-orient n’y a adhéré. Pourtant, ils ont tous participé aux négociations et voté en faveur du texte du traité, à l’exception d’israël, qui a suivi en cela les autres possesseurs d’armes nucléaires, et de la Turquie, qui s’est alignée sur les autres membres de L’OTAN. Par ailleurs, la Syrie n’était pas présente lors du vote. À première vue, ce décalage entre le vote du texte et l’adhésion au traité peut sembler surprenant, même mis en perspective avec le rythme relativement lent des adhésions depuis 2017. Doit-on en conclure que ces États n’ont pas l’intention finalement de rejoindre le TIAN ? Un retour sur la genèse de ce traité permettra d’apporter des éléments de compréhension de ces comportements.
• L’hypothèse d’un comportement suiviste durant la campagne
Le TIAN est le résultat d’une campagne internationale pour l’interdiction qui s’est développée en particulier à partir de 2010 dans les enceintes multilatérales traitant habituellement des questions de désarmement nucléaire. Cette campagne a souvent été comparée, y compris par ses promoteurs, à celles qui ont présidé à la conclusion des conventions sur l’interdiction des mines antipersonnel de 1997 et sur les armes à sousmunitions de 2008. Même si elle a des limites, la ressemblance peut cependant être constatée, au moins à deux niveaux : premièrement, la mixité des acteurs engagés (États et ONG) et, deuxièmement, le recours à une stratégie de mobilisation impliquant le recadrage du sujet dans une perspective humanitaire plutôt que dans les termes habituels de la sécurité internationale. Après la Campagne internationale pour interdire les mines antipersonnel (1992) et la Cluster Munition Coalition (2003), la Campagne internationale pour l’abolition des armes nucléaires ou ICAN selon l’acronyme anglais (2007) a été le symbole d’une initiative avec une forte dimension morale. Ses éléments les plus visibles, en amont des négociations du traité elles-mêmes, ont été, d’une part, trois grandes conférences internationales sur les conséquences humanitaires de l’arme nucléaire organisées à Oslo (Norvège) en 2013, à Nayarit (Mexique) et à Vienne (Autriche) en 2014, et, d’autre part, des déclarations prononcées sur ce thème, dans les enceintes onusiennes, par un groupe d’états toujours plus nombreux, ainsi que des débats organisés dans le cadre d’un « groupe de travail à composition non limitée » qui ont tenu lieu de prénégociation.
Dans quelle mesure les États du Moyen-orient ont-ils participé à cette mobilisation ? Leur présence aux trois conférences a été croissante, comme l’a été celle de l’ensemble des pays du monde (127 à Oslo, 146 à Nayarit, 158 à Vienne). Le Liban, Oman et la Syrie, qui n’étaient pas représentés à la conférence d’oslo, ont rallié le processus par la suite, si bien que tous les États de la région étaient présents à Vienne en décembre 2014, sauf Bahreïn, qui a fait un mouvement inverse, présent à Oslo mais absent à Nayarit et à Vienne. Suivant en cela les États dotés (2), Israël a refusé de rallier le processus. La Turquie y a pris part, mais en émettant des réserves semblables à celle des autres membres de L’OTAN qui étaient présents, en indiquant que l’objectif affiché d’une interdiction des armes nucléaires ne garantirait pas leur élimination.
La participation à ces conférences ne contraignait pas directement les États à adhérer à l’initiative ni à la reconnaître par la signature d’une déclaration finale, tandis que les développements de la campagne humanitaire au sein des enceintes habituelles de L’ONU revêtaient un caractère plus engageant.
Le ralliement a donc été assez marginal pour commencer. Les deux premières déclarations humanitaires ont été proposées par la Suisse en 2012, au comité préparatoire du TNP en mai et lors de la première commission de l’assemblée générale en octobre. Elles ont été respectivement soutenues par un total de 16 et de 35 États, parmi lesquels aucun du Moyen-orient, à part l’égypte. Ce nombre a augmenté progressivement avec les déclarations qui se sont tenues alors que la conférence d’oslo avait déjà permis à la campagne de diffuser ses messages, si bien que fin 2014, en dehors des oppositions connues et attendues de la Turquie et d’israël, tous étaient devenus signataires hormis le Koweït et la Syrie. Ces derniers ont finalement rejoint la mobilisation lorsque la campagne a transformé cette déclaration en résolution présentée lors de l’assemblée générale de 2015. Au bilan, ces différentes observations indiquent que les États du Moyen-orient n’ont pas adhéré spontanément au mouvement. Hormis l’égypte, qui figurait parmi les premiers soutiens à la campagne humanitaire, les autres États ont semblé adopter un comportement suiviste.
Un objectif concurrent lors des négociations
Une déclaration prononcée par Oman au nom des États arabes le 27 mars 2017, à l’ouverture des négociations, donne les grandes lignes de leur position. Elle reprend un argumentaire classique fondé notamment sur l’idée que l’absence d’emploi de l’arme nucléaire ne pourra être garantie que par son élimination complète. Le discours est très critique vis-à-vis des États dotés et d’israël. Il plaide simplement pour un instrument juridique international pour l’élimination des armes nucléaires sans donner davantage d’orientations. S’agissant des questions de procédure, les États arabes ont demandé et obtenu que les Territoires palestiniens et le Saint-siège soient autorisés à participer aux négociations et au vote. De manière générale, ce discours ne portait pas spécifiquement les objectifs des promoteurs de la campagne humanitaire et de L’ONG ICAN, qui étaient d’une part, sur la forme, sur le point de conclure d’ici à l’échéance de la conférence de négociation le 7 juillet 2017, et, d’autre part, sur le fond, de parvenir à un traité d’interdiction simple qui puisse servir de support à un travail normatif.
Dans l’ensemble, les États du Moyen-orient n’ont pas semblé très actifs durant les négociations, mais l’égypte et l’iran, à l’inverse, se sont exprimés à maintes reprises. Ils n’auront eu finalement de cesse de promouvoir, à l’opposé du concept d’un traité d’interdiction simple, l’élaboration d’une convention d’élimination des armes nucléaires, au périmètre extensif, ce qui aurait nécessité de plus longues négociations avec une forte probabilité d’échec. L’attitude de l’iran, qui a défendu des idées précises dans les discussions de procédure, a conduit certains observateurs à se demander s’il ne s’agissait pas d’une tactique pour retarder le véritable démarrage des travaux et empêcher leur aboutissement. Si cela reste une hypothèse, une certitude est que l’iran a montré sa réticence par rapport au TIAN dès l’adoption par l’assemblée générale des Nations unies de la résolution qui prévoyait l’organisation de cette conférence de négociation en 2017. Il avait alors indiqué qu’il y participerait par principe pour contribuer à toutes les activités multilatérales de promotion du désarmement nucléaire, mais avec des réserves sur les questions de procédure en marquant sa préférence pour une négociation au sein de la conférence du désarmement et selon la règle du consensus. Quant au but visé, l’iran a rappelé qu’il était en faveur d’une convention interdisant aussi bien la recherche sur les armes nucléaires que leur transfert, leur modernisation, la menace d’emploi, etc. Ces positionnements, sans paraître incohérents, soulèvent des interrogations, concernant en particulier l’intérêt poursuivi par ces États dans la négociation. Un aspect de la réponse est lié à l’activité diplomatique qu’ils ont développée auparavant sur le désarmement nucléaire dans plusieurs enceintes onusiennes et notamment au cours du processus d’examen du TNP.
La question du Moyen-orient au coeur du TNP
La distinction effectuée par le TNP entre États dotés et non dotés a rapidement été dénoncée comme étant discriminatoire, en particulier par le mouvement des non-alignés. L’élimination des armes nucléaires évoquée dans le préambule du traité laisse entrevoir une issue à cette situation. Elle mettrait fin à la coexistence de ces deux catégories d’états, ainsi qu’à la coïncidence entre les statuts d’état doté et de membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies. Cependant, l’article VI, le coeur de ce qu’on appelle le « pilier désarmement » (3) dans le jargon TNP, n’oblige les États dotés ni à prendre des mesures de désarmement ni à abandonner leurs programmes. Selon la lettre du traité, il engage chacune des parties « à poursuivre de bonne foi des négociations sur des mesures efficaces relatives à la cessation de la course aux armements nucléaires à une date rapprochée et au désarmement nucléaire, et sur un traité de désarmement général et complet sous un contrôle international strict et efficace ». Il n’en reste pas moins que de nombreux États non dotés, ainsi que des ONG, critiquent les dotés au motif qu’ils ne respectent pas leurs engagements au titre de l’article VI.
Or le TNP avait été initialement conclu pour une durée de vingt-cinq ans après son entrée en vigueur. Ainsi, en 1995, avec en toile de fond deux crises de prolifération majeures en Irak et en Corée du Nord, les États parties se sont réunis pour décider si ce traité devrait être reconduit pour une durée indéfinie ou prorogé pour une ou plusieurs périodes de durée déterminée, comme prévu à l’article X. Évidemment, la perspective d’une prorogation sans échéance était mal accueillie par ceux qui y voyaient un moyen de conforter les États dotés dans leur statut. De même, l’absence d’universalité préoccupait les États arabes, qui demandaient l’adhésion d’israël, ou au moins un geste en ce sens, et se montraient hostiles à l’idée de s’engager indéfiniment dans ces conditions. À cet égard, plusieurs participants à cette conférence d’examen du TNP et experts des questions nucléaires témoignent de la radicalité du positionnement de l’égypte ainsi que de son rôle particulièrement saillant dans la négociation qui a conduit à l’adoption d’une résolution demandant en particulier la création d’une Zone exempte d’armes de destruction massive au Moyen-orient (ZEADM).
Ce concept est dérivé de celui de Zone exempte d’armes nucléaires (ZEAN) qui a été appliqué dans plusieurs régions du monde à travers les traités de Tlatelolco (en Amérique latine et dans les Caraïbes, signé en 1967 et entré en vigueur en 1969), de Rarotonga (dans le Pacifique sud, 1985 et 1986), de Bangkok (en Asie du Sud-est, 1995 et 1997), de Pelindaba (en Afrique, 1996 et 2009) et de Semipalatinsk (en Asie centrale, 2006 et 2009). L’idée d’une ZEAN au Moyen-orient, portée initialement en 1974 à l’assemblée générale des Nations unies par l’iran, rejoint par l’égypte, continue de faire l’objet d’une résolution annuelle dans cette enceinte. En parallèle, le projet d’une ZEADM, dont l’origine est attribuée à un discours du président Hosni Moubarak (1981-2011) en 1990, suscite une activité diplomatique importante dans le cadre et en marge du TNP. Après la conférence d’examen de 2010 qui prévoyait plusieurs mesures pour progresser vers cet objectif, celle de 2015,
à l’inverse, a précisément échoué à trouver un consensus en raison de divergences sur cette question qui continue d’être source de tensions, y compris au sein de la Ligue arabe.
• Le TNP et la diplomatie du désarmement nucléaire
Si le positionnement des États arabes et de l’iran, au cours du processus d’examen du TNP, s’articule principalement autour de la problématique régionale, il intègre aussi un volet sur le désarmement nucléaire au niveau mondial qui contribue à la pression sur le statut d’israël, mais s’inscrit aussi en cohérence avec la volonté du mouvement des non-alignés de dénoncer le caractère discriminatoire du traité. Dans cette perspective, les États dotés sont accusés de ne pas respecter leurs obligations au titre de l’article VI et donc de revenir sur le supposé « marché » originel entre non-prolifération et désarmement. Ainsi, la pression exercée par les pays non dotés sur les dotés sur le thème de l’élimination des armes nucléaires croise parfois une question plus générale de gouvernance mondiale. Cette dimension éminemment politique confère à la diplomatie du désarmement nucléaire un enjeu particulier.
Dans l’enceinte du TNP, l’égypte et l’iran se distinguent précisément par l’intensité de l’activité diplomatique qu’ils déploient sur le désarmement nucléaire depuis de nombreuses années. La comparaison entre les deux fait apparaître des positionnements différents, même s’ils sont bien évidemment marqués par leur appartenance au mouvement des non-alignés. L’égypte fait partie de la Coalition pour un nouvel agenda, qui s’est formée en 1998 autour d’un objectif abolitionniste. Toujours active vingt ans plus tard, elle comprend plusieurs des grands promoteurs et soutiens à la campagne humanitaire (Afrique du Sud, Brésil, Irlande, Mexique, Nouvelle-zélande), ce qui pourrait expliquer le ralliement précoce de l’égypte en comparaison des autres pays de la région. Ce groupe transverse a souvent été décrit comme tenant d’une approche de « bâtisseur de ponts ». L’iran, de son côté, développe une rhétorique accusatrice envers les États dotés et particulièrement les États-unis dont il scrute les évolutions doctrinales et capacitaires. Son soutien constant à une convention d’élimination des armes nucléaires, ainsi que, par exemple, son plaidoyer en faveur d’un protocole au TNP d’interdiction d’emploi, pourraient conduire à qualifier son approche de légaliste. L’adoption d’un calendrier de désarmement représente un axe majeur de ses revendications qui sont également traversées d’un discours critique sur le TNP en raison du maintien de deux catégories d’états. Des études portant sur chacun de ces deux cas ont mis en évidence l’importance potentielle de ces volets de la diplomatie dans la construction de la politique étrangère et même d’une identité, pour le statut au niveau régional et sur la scène internationale. La poursuite de cette diplomatie du désarmement nucléaire par l’égypte et l’iran pourrait être qualifiée de comportement prescriptif, à visée normative. Elle pourrait faire oublier que ces deux États ne sont pas tout à fait à jour sur le plan de la norme. L’argument de l’absence d’israël dans ces régimes a souvent été invoqué pour expliquer leur refus d’y adhérer pleinement. Quoi qu’il en soit, le décalage mérite d’être relevé. En conclusion, le positionnement des États du Moyen-orient vis-à-vis du TIAN ne peut pas être expliqué comme il le serait pour des traités de sécurité internationale comme le TNP ou le TICE, car le TIAN relève d’une autre logique visant à stigmatiser des pays et à faire pression sur des gouvernements. Il s’inscrit certainement aussi dans la poursuite des actions qui avaient conduit la Cour internationale de justice à rendre un avis sur la licéité des armes nucléaires. Il serait certainement erroné de faire un lien entre la participation de ces États à l’initiative humanitaire et leur vision de l’interdiction des armes nucléaires ou, plus généralement, du désarmement nucléaire. Il serait imprudent de conclure de leur vote en faveur du texte du traité lors de son adoption qu’ils le soutiennent véritablement et vont le promouvoir. Il faudrait sans doute davantage éclairer leur comportement par la dynamique de la campagne et un éventuel effet boule de neige. Enfin, il est évident que l’égypte et l’iran, du fait de leur activisme habituel sur le désarmement nucléaire, ne pouvaient pas rester en dehors d’une telle initiative abolitionniste. Reste à savoir s’ils verront leur intérêt à adhérer au TIAN.