Was darf die Europäische Zentralbank?
Diese Frage wird beim Bundesverwaltungsgericht verhandelt. Schon jetzt ist klar, was den Richtern nicht passt
Karlsruhe Europas Währungshüter haben den Euro in seiner tiefsten Krise stabilisiert. Dafür zollen selbst Kritiker der Europäischen Zentralbank (EZB) Respekt. Aber heiligt der Zweck alle Mittel? Die Antwort wird aus Karlsruhe kommen: Seit Dienstagnachmittag nimmt das Bundesverfassungsgericht Draghis milliardenschweres Anleihenkaufprogramm unter die Lupe. Das davor verkündete Urteil zur Rolle der EZB in der europäischen Bankenaufsicht markiert erste rote Linien.
Um welche Anleihenkäufe geht es?
Seit März 2015 kaufte die EZB in großem Stil Anleihen von Eurostaaten – später auch Unternehmensanleihen – für rund 2,6 Billionen Euro bis Ende 2018. In Karlsruhe geht es um das Unterprogramm PSPP (Public-Sector-Purchase-Programme) für Staatsanleihen und andere Wertpapiere des öffentlichen Sektors, den mit weitem Abstand größten Posten. Seit Januar nimmt die Notenbank zwar kein frisches Geld mehr in die Hand. Wenn Papiere auslaufen, werden die Mittel bis auf Weiteres aber reinvestiert. Und düstere Wirtschaftsaussichten und die schwache Inflation machen neue Anleihenkäufe immer wahrscheinlicher. Wie Draghi es erst vergangene Woche ausgedrückt hat: „Alle Instrumente sind auf dem Tisch.“ Was haben die Staaten davon, dass die EZB ihre Anleihen erwirbt?
Sie kommen günstiger an frisches Geld. Weil die Notenbank große Bestände aufkauft, müssen sie für ihre Wertpapiere nicht so hohe Zinsen bieten. Kritiker werfen Draghi Staatsfinanzierung mit der Notenpresse vor. Das Kaufprogramm animiere Staaten zum Schuldenmachen und bremse Reformen. Deutschland bezahle indirekt die Rettung überschuldeter Staaten und maroder Banken in Südeuropa.
Kann die EZB machen, was sie will? Die Notenbank ist politisch unabhängig. Das war vor allem den Deutschen bei der Gründung 1998 wichtig, denn sie hatten mit ihrer Bundesbank gute Erfahrungen gemacht. Damit fehlt allerdings auch die parlamentarische Verantwortlichkeit – und das bereitet den deutschen Verfassungsrichtern seit längerem Unbehagen. Wen soll der Wähler abstrafen, wenn etwas schiefläuft? Zum Ausgleich pocht Karlsruhe auf zwei Bedingungen: Das Mandat der EZB muss eng begrenzt bleiben. Und seine Einhaltung muss von den Gerichten streng kontrolliert werden.
Wie sieht das Bundesverfassungsgericht die Anleihenkäufe?
Äußerst kritisch. Wegen des enormen Volumens und der immer wieder verlängerten Laufzeit hat der Zweite Senat unter Gerichtspräsident Andreas Voßkuhle schon im Sommer 2017 starke Bedenken geäußert: „Gewichtige Gründe“sprächen dafür, dass die Beschlüsse „gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung verstoßen sowie über das Mandat der Europäischen Zentralbank für die Währungspolitik hinausgehen und damit in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten übergreifen“. Für Karlsruhe sind das gleich zwei rote Linien.
Warum griffen die Verfassungsrichter damals nicht ein?
Für die Auslegung von EU-Recht ist der Europäische Gerichtshof (EuGH) zuständig – an Luxemburg führt deshalb kein Weg vorbei. In ihrem Vorlagebeschluss von 2017 versuchen die deutschen Richter, die EuGH-Kollegen auf ein früheres gemeinsames Urteil zur Machtfülle der EZB festzunageln, dem sie rechtsverbindliche Kriterien entnehmen. Zum Beispiel dürfen Ankäufe und ihr Volumen nicht vorher angekündigt und Schuldtitel nur ausnahmsweise bis zur Endfälligkeit gehalten werden. Karlsruhe meint, dass Draghi mit dem PSPP nahezu alle Kriterien verletzt. Aber der EuGH wischt sämtliche Bedenken im Dezember 2018 vom Tisch. Welche Spielräume hat Karlsruhe noch?
Grundsätzlich fühlt sich das Bundesverfassungsgericht an Entscheidungen des EuGH gebunden. Das schließt einen „Anspruch auf Fehlertoleranz“ein, wie es Voßkuhle 2016 formuliert hat. Am Dienstag wiederholt er ausdrücklich, wann diese Bindungswirkung entfällt: Wenn die Auslegung der Europäischen Verträge durch den Gerichtshof „schlechterdings nicht mehr nachvollziehbar und daher objektiv willkürlich ist“. Die große Frage ist, ob die deutschen Richter diese Schmerzgrenze diesmal erreicht sehen. Im äußersten Fall könnte der Senat der Bundesbank als größtem Anteilseigner der EZB die Beteiligung an neuen Anleihenkäufen untersagen. Damit wäre etwa ein Viertel des Kaufvolumens weg. Am Mittwoch wird weiterverhandelt.
Was bedeutet das Urteil zur Bankenunion?
Die EZB hat noch eine zweite Rolle: Seit November 2014 überwacht sie die größten Geldinstitute im Euroraum direkt. De facto können die EZB-Bankenaufseher aber auch bei kleineren Volksbanken und Sparkassen mitreden. Die Verfassungsrichter lassen das „bei strikter Auslegung“der Regelungen gerade noch durchgehen – aber nur, weil sie immer noch umfangreiche Befugnisse bei den nationalen Behörden erkennen können. Die unabhängige Position der Notenbank in der Bankenaufsicht nennt das Urteil bedenklich, „weil sie zu dem weitreichenden und schwer einzugrenzenden Mandat der EZB im Bereich der Währungspolitik hinzutritt“. Unterm Strich bleibt die Bankenunion, zu der auch die gemeinsame Abwicklung von Kriseninstituten gehört, aber unangetastet.