Der ungeliebte Föderalismus
In Deutschland besteht eine historisch gewachsene Trennung zwischen Bund, Ländern und Kommunen. Sie dient als Absicherung gegen Machtmissbrauch. Kritisiert wird sie dennoch von allen Seiten.
Denkt man an Demokratie in Deutschland, werden den meisten sofort die kommenden Bundes- und Landtagswahlen, einigen vielleicht noch die Wahlen zum Stadtrat in den Sinn kommen. Sie sind seit Gründung der Bundesrepublik 1949 untrennbar mit unserem demokratischen Gefüge verbunden. Und sie sind Ausdruck unserer föderalen Staatsorganisation, die sich über Jahrhunderte entwickelt und manifestiert hat.
Die Wurzeln des deutschen Föderalismus reichen dabei bis weit ins Mittelalter zurück. Das Prinzip überdauerte Kriege, Revolutionen und die Gleichschaltung während des NS-Regimes. Föderalisierung, also eine bundesstaatliche Ordnung, war eine der wichtigsten Vorgaben der Alliierten nach 1945. Ziel sei, hieß es in den „Frankfurter Dokumenten“der drei westlichen Besatzungsmächte 1948, eine Regierungsform, „die am besten geeignet ist, die deutsche Einheit wiederherzustellen, und die Rechte der beteiligten Länder schützt, eine angemessene Zentralinstanz schafft und Garantien der individuellen Rechte und Freiheiten enthält“. Das föderale System genießt im Grundgesetz sogar besonderen Schutz. „Eine Änderung dieses Grundgesetzes, durch welche die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung berührt werden, ist unzulässig“, heißt es in Artikel 79, der „Ewigkeitsgarantie“.
Föderalismus galt damals als eine Art Lebensversicherung der deutschen Demokratie. Knapp 70 Jahre später ist in der öffentlichen Wahrnehmung davon dies geblieben: gegenseitige Blockade der Gesetzgebung durch Bundestag und Bundesrat, 16 verschiedene Schulsysteme, 17 verschiedene Polizeien und Besoldungsordnungen. Weg von den vielen Verwaltungsapparaten, ist deshalb immer wieder zu hören, hin zur zentralen Bündelung von Politik und Verwaltung. Föderalismus als Ärgernis.
Die Gründe sind vielfältig und zum Beispiel in einem Wust sich zum Teil überschneidender und behindernder Kompetenzen zu suchen. Denn der deutsche Föderalismus ist besonders kompliziert: Neben der horizontalen Gewaltenteilung (Exekutive, Legislative und Judikative) verfügt das Grundgesetz eine weitere Form der Gewaltenteilung, die vertikale (also die Begrenzung der Macht des Bundes, wenn es um Angelegenheiten der Länder geht).
Und die föderale Ordnung ist noch komplizierter geworden, weil über Jahr- zehnte der Anteil der Gesetze stieg, denen die Länder zustimmen mussten, weil es Mischformen gibt, etwa in der Hochschulpolitik, und weil der Bereich wuchs, in dem der Bund Länderrecht ersetzen kann. „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse“lautet die Begründung in Artikel 72 Grundgesetz – Zentralismus durch die Hintertür, sagen Kritiker. Von einer „Politikverflechtungsfalle“sprach schon 2004 die Staatswissenschaftlerin Gisela Färber und meinte eine Entwicklung, bei der zugleich die Entscheidungen so komplex würden, dass etwa Länderregierungen und -parlamente „praktisch keine eigenen Entscheidungsspielräume mehr besitzen“.
Das föderale Prinzip zwingt die Länder in einen Konkurrenzkampf um die besten Köpfe. Diese Konkurrenz – so war es gedacht – sollte die Anstrengungen befördern, zum Beispiel eine attraktive Besoldung für Beamte zu bieten, ein starkes und leistungsfähiges Bildungssystem zu schaffen, anstatt zu resignieren und, wie heute vor allem in hochverschuldeten Ländern zu beobachten, beim Bund um Hilfe zu rufen.
Doch Konkurrenz birgt auch Sprengstoff. Eltern in Nordrhein-Westfalen wird schwer zu vermitteln sein, warum ihren Kindern nicht dieselbe Bildungsqualität zuteil wird wie jenen in Sachsen. Umgekehrt beschweren sich Abiturienten in Bayern, dass ihre anspruchsvollere Schulkarriere bei der Bewerbung an einer Universität nicht berücksichtigt wird. Der Notenschnitt zählt, nicht der Ort der Abiturprüfung. Der springende Punkt ist die Vergleichbarkeit. Maßvolle Konkurrenz zwischen den Ländern belebt, übertriebene verursacht ein schädliches Gefälle.
Grund dieses Gefälles aber ist – ironischerweise – auch eine Reform des Föderalismus, die besonders von den Ländern gefordert worden war. Die erste Föderalismusreform 2006 war der Versuch, Kompetenzen zu verlagern, um Prozesse zu vereinfachen. So wurde die Zahl der Gesetze, die die Zustimmung des Bundesrates erfordern, deutlich gesenkt, im Gegenzug erhielten die Län- der alleinige Kompetenzen, etwa bei der Beamtenbesoldung. Zudem wurden Sonderprogramme des Bundes für Schulen ausgeschlossen. Die Folge: Die Schere in diesen Bereichen geht auseinander. 2009 regelte dann die Föderalismusreform II insbesondere die Finanzbeziehungen neu. Dort ist unter anderem die Schuldenbremse verankert, die es den Ländern ab 2020 verbietet, neue Schulden zu machen.
Bei allen Komplikationen: Die föderalistische Trennung in Bund, Länder und Gemeinden macht unsere Demokratie so robust, weil sie die gegenseitige Kontrolle stärkt. Zufrieden ist man trotz der Reformen jedoch nicht. Braucht es also eine weitere Reform? Die Landespolitiker werden sich für eine Richtung entscheiden müssen. Wollen sie mehr Geld des Bundes etwa für Bildung, so werden sie einen Kompetenzverlust hinnehmen müssen, wie jüngst bei der Neuregelung der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern. Sind sie dazu nicht bereit, könnte der Geldsegen aus Berlin auch kleiner ausfallen. Die Länder wären dann zu weiteren Einsparungen gezwungen.
Das würde wieder die Konkurrenz befördern, durch die Schwächere mittelfristig zurückfallen. Der Ruf nach stärkerem Engagement reicher Länder zugunsten ärmerer wird dann wieder lauter werden. Und die Akzeptanz des Föderalismus dürfte weiter leiden.
Die föderale Ordnung
war von Anfang an kompliziert. Und sie wurde
noch komplizierter