Βήματα μεταρρύθμισης στους ΟΤΑ Μεγάλη αύξηση των επιχορηγήσεων
Προς δραστική άμβλυνση της κρατικής εποπτείας στους δήμους και στις κοινότητες της χώρας
42 χρόνια πριν
Ο συγκεντρωτισμός αποτελεί διαχρονικό χαρακτηριστικό του ελληνικού Δημοσίου, άρρηκτα συνδεδεμένο με το πελατειακό σύστημα. Από τις απαρχές του νέου ελληνικού κράτους έως τη δικτατορία των συνταγματαρχών ο σφιχτός εναγκαλισμός της κεντρικής διοίκησης στην Τοπική Αυτοδιοίκηση έπαιρνε σάρκα και οστά με διαφορετικούς τρόπους. Πραγματωνόταν μέσω των ελέγχων σκοπιμότητας που ασκούσαν οι νομάρχες στις αποφάσεις των δημοτικών και κοινοτικών συμβουλίων, μέσω των κρατικών επιχορηγήσεων σε συνδυασμό με την ανυπαρξία αυτοτελών πόρων, την έλλειψη αρμοδιοτήτων και τις αυστηρές, κεντρικά ελεγχόμενες διαδικασίες οργάνωσης και στελέχωσης των ΟΤΑ.
Κατά την περίοδο της Μεταπολίτευσης η αποκέντρωση συνδέθηκε με την ανάγκη εκδημοκρατισμού αλλά και με τον εκσυγχρονισμό του διοικητικού συστήματος. Σημαντικό ρόλο έπαιξαν και οι πιέσεις του εξευρωπαϊσμού στην πορεία προς την ένταξη της χώρας στην τότε Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα. Τα πρώτα θεσμικά κεκτημένα έδειχναν σαφώς την τάση ενίσχυσης της αυτοτέλειας των δημοτικών και κοινοτικών αρχών. Αρχικά, το Σύνταγμα του 1975, στο άρθρο 102, επέτρεψε τη θεσμοθέτηση δεύτερου βαθμού Τοπικής Αυτοδιοίκησης, αντίθετα από το Σύνταγμα του 1952 που περιόριζε τους ΟΤΑ στον πρώτο βαθμό των δήμων και κοινοτήτων. Το ίδιο άρθρο όριζε ότι η εποπτεία που το κράτος ασκεί στους ΟΤΑ δεν θα πρέπει να περιορίζει την πρωτοβουλία και την ελεύθερη δράση τους, ενώ παράλληλα επέτρεπε τη δημιουργία επιχειρήσεων των ΟΤΑ. Στη συνέχεια, με τους νόμους 1065/80 και 1080/80 των κυβερνήσεων της Νέας Δημοκρατίας διευρύνθηκαν οι αρμοδιότητες των δήμων και κοινοτήτων, θεσμοθετήθηκε υπέρ τους ο φόρος ηλεκτροδοτούμενων χώρων και δημιουργήθηκαν οι δημοτικές επιχειρήσεις ύδρευσης-αποχέτευσης (ΔΕΥΑ). Το 1982 τα βήματα προς την αποκέντρωση εντείνονται. Η πρώτη κυβέρνηση του ΠΑΣΟΚ ομνύει στην Τοπική Αυτοδιοίκηση, έχοντας παρουσιάσει προεκλογικά ένα πλήρες πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων. Τον Ιανουάριο, στο συνέδριο της ΚΕΔΚΕ (σημερινή ΚΕΔΕ), η κυβέρνηση υπόσχεται αναβάθμιση και ενίσχυση του θεσμού, ενώ παράλληλα διπλασιάζει την τακτική επιχορήγηση στους ΟΤΑ σε σχέση με το 1981 και δίδει επιπλέον έκτακτη επιχορήγηση για την κάλυψη των επειγουσών οικονομικών τους αναγκών. Στο πεδίο των μεταρρυθμίσεων οι θεσμικές αλλαγές που ακολούθησαν την ίδια χρονιά αφορούσαν τη νομαρχιακή διοίκηση, την εποπτεία των νομαρχών στους ΟΤΑ αλλά και τους θεσμούς δημοτικής αποκέντρωσης.
Η πιο σημαντική ρύθμιση του έτους 1982 στην κατεύθυνση της αποκέντρωσης ήταν η δραστική άμβλυνση της κρατικής εποπτείας στους δήμους και τις κοινότητες. Με το Προεδρικό Διάταγμα 22/1982 καταργήθηκε σχεδόν ολοσχερώς ο έλεγχος σκοπιμότητας που ασκούσαν οι νομάρχες στις αποφάσεις των δημοτικών και κοινοτικών συμβουλίων. Οι μοναδικές εξαιρέσεις όπου μπορούσε να ασκηθεί έλεγχος σκοπιμότητας ήταν οι αποφάσεις που αφορούσαν τον προϋπολογισμό, την πώληση ακινήτων και την ονοματοδοσία δρόμων και πλατειών. Κατά συνέπεια, το Π.Δ. 22/1982 ήταν η αρχή του τέλους μιας μακράς εμπειρίας περιοριστικών κρατικών ελέγχων στην ουσία των αποφάσεων των εκλεγμένων οργάνων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, με ευτυχή κατάληξη την απόλυτη απαγόρευσή τους με τον Ν. 2218/94 και αργότερα με τη συνταγματική κατοχύρωση της απαγόρευσης.
Με τον νόμο 1235/1982 οι νομάρχες, από το ειδικό καθεστώς δημοσίων υπαλλήλων του 1976, μετατρέπονται σε μετακλητούς υπαλλήλους που διορίζονται και παύονται από το υπουργικό συμβούλιο. Η ρύθμιση αυτή είχε προφανή στόχο τον πολιτικό έλεγχο της νομαρχιακής διοίκησης. Πρόκειται για το περιφερειακό σκέλος μιας πολιτικής κομματικού ελέγχου του ελληνικού Δημοσίου, που στην κεντρική διοίκηση εφαρμόστηκε με την κατάργηση των γενικών διευθυντών των υπουργείων και την ιεραρχική υπαγωγή των διευθύνσεων απευθείας στους μετακλητούς γενικούς γραμματείς. Η επιλογή των νομαρχών από τη δεξαμενή των κομματικών στελεχών και τους πολιτικούς φίλους του τότε πρωθυπουργού Α. Παπανδρέου εξασφάλιζε τον σχεδόν απόλυτο έλεγχο των νομαρχιών από την κυβέρνηση. Εν προκειμένω, κυριάρχησε η λογική της τήρησης των πολιτικών συσχετισμών, με στόχο την εξισορρόπηση των διαφορετικών ρευμάτων και τάσεων εντός της κυβέρνησης και του κόμματος. Δεδομένου ότι οι νομοί ήταν ταυτόχρονα και οι εκλογικές περιφέρειες των βουλευτών, οι μετακλητοί νομάρχες ισχυροποίησαν τον άξονα κόμμα/κυβέρνηση έναντι της Κοινοβουλευτικής Ομάδας, όπου τότε ασκούσαν μεγάλη επιρροή οι βουλευτές παραδοσιακών αντιλήψεων, προερχόμενοι κυρίως από την Ενωση Κέντρου. Το κεντρικό επιχείρημα της κυβέρνησης ήταν ότι οι νομάρχες επελέγησαν με πολιτικά κριτήρια διότι είχαν τη βασική ευθύνη εφαρμογής της αποκέντρωσης σε κάθε νομό. Το επιχείρημα ήταν προφανώς οξύμωρο: ισχυροποιείται ο πολιτικός συγκεντρωτισμός για να εφαρμοστεί η αποκέντρωση. Ωστόσο, οι νομάρχες παρέμειναν μετακλητοί παρά την εναλλαγή των κυβερνήσεων, έως την αντικατάστασή τους από τους αιρετούς νομάρχες το 1995.