Αντιφατική μεταρρύθμιση στο Δημόσιο
Το μείγμα πολιτικών και τεχνοκρατικών επιλογών της κυβέρνησης Παπανδρέου ήταν ασταθές και πολλές φορές αναποτελεσματικό
H κυβερνητική αλλαγή του Οκτωβρίου 1981 ήταν σημαντική για την εδραίωση της δημοκρατίας στην Ελλάδα, γιατί τότε δοκιμάστηκαν και λειτούργησαν επιτυχώς πολιτικοί και διοικητικοί θεσμοί υπό μια νέα κυβερνητική «ελίτ». Επίσης οι θεσμοί προσαρμόστηκαν σε μεγάλες μετατοπίσεις σε διάφορους τομείς δημόσιας πολιτικής. Η εναλλαγή κομμάτων στην εξουσία δεν επιφέρει απαραιτήτως δραματικές αλλαγές σε όλους τους τομείς. Ωστόσο, ο τομέας της δημόσιας διοίκησης ανήκε σε αυτούς στους οποίους το ΠΑΣΟΚ ήθελε να επιφέρει ουσιαστικές αλλαγές, έστω και αν δεν τις είχε σχεδιάσει με ακρίβεια.
Η αιτία γι' αυτό ήταν η αντίληψη που το ΠΑΣΟΚ, καθώς και άλλα κόμματα της αντιπολίτευσης, είχε διαμορφώσει μετά τη Μεταπολίτευση του 1974 γενικά για το κράτος και ειδικότερα για τη δημόσια διοίκηση και συνοψίζεται με τον όρο «το κράτος της Δεξιάς». Οι κυβερνήσεις της Ν.Δ. την περίοδο 1974-1981 είχαν κάνει λίγα βήματα απελευθέρωσης της διοίκησης από τον ασφυκτικό εναγκαλισμό του κυβερνώντος κόμματος. Ηταν διστακτικά βήματα, π.χ., στην πολιτική πολιτισμού και στην ευρωπαϊκή πολιτική της χώρας (με την πρόσληψη τεχνοκρατών που δεν ανήκαν στη Ν.Δ. για την προετοιμασία εισόδου στις τότε Ευρωπαϊκές Κοινότητες). Συνολικά, όμως, όπως έχουν δείξει, μεταξύ άλλων, οι Ν.Κ. Αλιβιζάτος, Α. Μακρυδημήτρης, Καλλιόπη Σπανού και Μ. Σαματάς, η διοίκηση ήταν υπό τον έλεγχο της Ν.Δ. Ο έλεγχος ήταν αυστηρότερος ιδίως σε φορείς με πειθαρχική ή ιδεολογική αποστολή, όπως τα υπουργεία Δημόσιας Τάξης, Παιδείας, καθώς και η δημόσια ραδιοφωνία και τηλεόραση. Οι επιλογές προϊσταμένων στις δημόσιες υπηρεσίες ήταν ως επί το πλείστον κομματικές. Το ίδιο και οι προσλήψεις καινούργιων υπαλλήλων ανά υπουργείο. Το παλιό πελατειακό σύστημα ήταν κραταιό.
Το διπλό δίλημμα
Εύλογα η νέα κυβέρνηση δεν είχε εμπιστοσύνη στη δημόσια διοίκηση, την οποία κλήθηκε να διευθύνει.
Ετσι το ΠΑΣΟΚ επιδίωξε να αλλάξει τους συσχετισμούς δυνάμεων μέσα στην αρκετά, αν όχι πλήρως, κομματικοποιημένη δημόσια διοίκηση που παρέλαβε. Αλλωστε στην πιο ριζοσπαστική μερίδα του ΠΑΣΟΚ τότε ήταν δημοφιλής η νεομαρξιστική θεωρία για το κράτος, σύμφωνα με την οποία το κράτος γενικά και η δημόσια διοίκηση αντικειμενικά διευκολύνουν την αναπαραγωγή του καπιταλισμού, ακόμη και αν δεν εξυπηρετούν συνειδητά τα συμφέροντα της κεφαλαιοκρατικής τάξης. Επιπλέον, το ΠΑΣΟΚ ήθελε να εφαρμόσει αναδιανεμητικές και άλλες μεταρρυθμιστικές πολιτικές, όπως εξάλλου έκαναν άλλα ευρωπαϊκά σοσιαλιστικά κόμματα τη δεκαετία του 1980. Εμπόδια σε αυτές τις νέες επιλογές δημόσιας πολιτικής θα μπορούσαν να ήταν η αδράνεια της διοίκησης και η συνειδητή αδιαφορία της να εφαρμόσει δημόσιες πολιτικές που της ήταν ξένες. Ετσι αναδεικνύονται ένα κλασικό δίλημμα πολιτικής μεταβολής και ένα άλλο, ιδιαίτερο ελληνικό, δίλημμα της Μεταπολίτευσης.
Ως προς το πρώτο δίλημμα, η κάθε φορά νέα κυβέρνηση ταλαντεύεται ανάμεσα σε δύο μέριμνες. Μία μέριμνα είναι η συνέχεια του κράτους που είναι απαραίτητη για τη λειτουργία της οικονομίας και της κοινωνίας, αλλά και για την εφαρμογή οποιασδήποτε μετατόπισης δημόσιας πολιτικής (π.χ., αναδιανομή εισοδήματος). Αλλη μέριμνα είναι η μεταρρύθμιση του κρατικού μηχανισμού που καλείται να εφαρμόσει τη μετατόπιση. Το δίλημμα είναι οξύ, αν τη μια κυβέρνηση διαδέχεται άλλη με αντιδιαμετρικό πολιτικό πρόγραμμα (π.χ., στη Γαλλία, με τον σχηματισμό της κυβέρνησης του Λαϊκού Μετώπου, το 1936-1938). Το ΠΑΣΟΚ έλυσε το δίλημμα με απότομες κινήσεις. Το 1982 κατάργησε συνολικά τις θέσεις των γενικών διευθυντών από την υπαλληλική ιεραρχία (οι θέσεις επανιδρύθηκαν το 1991). Με πρωτοβουλία του Αγ. Κουτσόγιωργα, κατάργησε και το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους (ΝΣΚ) δημιουργώντας στη θέση του επιμέρους νομικές υπηρεσίες στα υπουργεία. Οι κινήσεις αυτές ερμηνεύονται στο πλαίσιο της ανωτέρω θεωρητικής προσέγγισης, αλλά αποδείχτηκαν διοικητικά προβληματικές. Στα υπουργεία δημιουργήθηκε οργανωτικό χάσμα ανάμεσα στο πολιτικό επιτελείο και στην ακέφαλη πλέον διοικητική ιεραρχία. Αυτό καλύφθηκε με τη διόγκωση των γραφείων υπουργών με κομματικά στελέχη και τη μεταγενέστερη ίδρυση πολλών θέσεων μετακλητών υπαλλήλων (γενικοί και ειδικοί γραμματείς υπουργείων). Την κατάργηση του ΝΣΚ ακολούθησε η έκδοση εννέα Υπουργικών Αποφάσεων μεταξύ 1982-1989, προκειμένου η διοίκηση να συνεχίσει να έχει νομικούς παραστάτες στα δικαστήρια. Τελικά, το ΝΣΚ επανασυστάθηκε το 1990.
Σε βάθος χρόνου, η κατάργηση θεσμών χωρίς σχέδιο έβλαψε την αποτελεσματικότητα των μέτρων.
Στα υπουργεία υπήρξε οργανωτικό χάσμα ανάμεσα στο πολιτικό επιτελείο και στην ακέφαλη διοικητική ιεραρχία.