Ripresa, due proposte per evitare la paralisi da burocrazia
Nella fase di ripartenza dopo il Covid-19 c’è un ostacolo a oggi quasi insuperabile che frena le decisioni dell’amministrazione pubblica: la burocrazia difensiva. Nella ricerca male intesa di rimedi contro possibili fenomeni corruttivi, abbiamo gravato i pubblici funzionari di gravi responsabilità personali (anche penali) e patrimoniali, e lo abbiamo fatto con leggi mutevoli e confuse che rendono incerto il confine dell'azione punitiva. Forte è dunque l’incentivo del funzionario a rimanere inerte, a scaricare su altri il peso della decisone, ad appellarsi come via di fuga a cavilli. Tra rilasciare o negare un’autorizzazione necessaria per avviare un’attività la seconda soluzione è spesso più sicura, in attesa del pronunciamento del Tar. Dar seguito a un contratto di appalto dopo che il Tar ha negato la sospensiva è un’opzione meno comoda rispetto a quella di aspettare la sentenza definitiva. E intanto l’investimento è fermo, il contratto per l’opera pubblica o la concessione non viene assegnato, il servizio viene rinviato.
La responsabilità che grava oggi sui funzionari pubblici è pesante. Vi è anzitutto quella disciplinare prevista dai contratti collettivi e da tante norme speciali. Essa è stata resa più severa in anni recenti, per esempio per contrastare l’assenteismo o punire i furbetti del cartellino – cercando facile popolarità, invece di promuovere la buona gestione da parte della dirigenza. Tuttavia, non è questo il principale timore per i dipendenti pubblici, dato il clima di lassismo prevalente in molte amministrazioni. E non è neppure il rischio delle cause per danni intentate da terzi per le omissioni e i ritardi nel disbrigo delle pratiche. Infatti, il danneggiato preferisce agire in sede civile contro l’amministrazione, il cui patrimonio è più capiente.
I veri spauracchi per i pubblici funzionari sono due. Il primo è rappresentato dal reato di abuso d’ufficio. Troppe procure avviano con facilità le indagini, anche se le condanne effettive non sono molte, perché non basta provare la violazione di una legge o un interesse proprio o di un proprio congiunto; occorre dimostrare l’intenzionalità dell’abuso e ciò è difficile. Ma l’invio di un avviso di garanzia riempie i titoli dei giornali e il danno alla reputazione può persistere anche dopo la chiusura del procedimento. Il rischio di una condanna penale è comunque vissuto come un incubo.
Il secondo spauracchio è la responsabilità per danno erariale davanti alla Corte dei conti, azionata dalle procure sulla base di esposti, notizie di stampa e talora anche denunce anonime. L’invito a dedurre della procura o la citazione in giudizio all’esito dell’istruttoria preliminare turbano il sonno di molti dipendenti pubblici. È vero che la responsabilità per danno erariale ha natura risarcitoria e che la Corte può esercitare il cosiddetto potere riduttivo, cioè limitare discrezionalmente gli importi dovuti. Ma in ogni caso si paga di tasca propria e contro questo rischio non è facile trovare un’assicurazione che ha comunque un costo.
La responsabilità per danno erariale sorge solo in caso di dolo e di colpa grave. Ma la Corte fa rientrare quasi tutto nella colpa grave anche in situazioni in cui il funzionario ha agito in condizioni di oggettiva incertezza. Il problema è balzato all'attenzione in vicende eclatanti come quella della gestione dei derivati sul debito pubblico italiano, nel quale la procura della Corte ha avviato un'azione risarcitoria miliardaria contro il direttore generale del debito pubblico per scelte economiche poi rivelatesi errate, ma certamente non dovute a comportamenti scorretti del funzionario e, comunque, assunte per
Il primo spauracchio che blocca le decisioni dell’amministrazione pubblica è il reato di abuso d’ufficio
Il secondo è la responsabilità per danno erariale. Entrambi i problemi sono facilmente rimediabili
decisione politica. Inoltre, la Corte, che non può sindacare il merito delle scelte discrezionali, lo fa indirettamente. Ciò perché il buon andamento dell’amministrazione richiamato dalla Costituzione (art. 97) è considerato un principio giuridico, dunque scelte inefficienti e diseconomiche sono considerate censurabili.
Entrambi i problemi sono facilmente rimediabili; non si tratta di rivoluzionare il sistema. Basterebbero pochi tratti di penna, generalizzando soluzioni già sperimentate proprio in questa crisi seguita all'epidemia del Covid-19. Il decreto Cura Italia, infatti, ha già previsto, per gli appalti relativi all'acquisto dei prodotti necessari per far fronte all'emergenza posti in essere dal Commissario straordinario e dai soggetti attuatori, che la responsabilità sia limitata ai soli casi di dolo (art. 122, comma 8, d.l. n. 18/2020). Si tratterebbe allora di introdurre questa opzione come regime ordinario, magari in via sperimentale per il periodo della ripresa dalla crisi (tre anni?). Resterebbe fermo in ogni caso il potere/dovere delle amministrazioni, in caso di colpa grave, di agire in sede civile per il recupero del danno provocato dal dipendente.
Una soluzione immediata esiste anche per l’abuso d'ufficio. Basterebbe aggiungere all’articolo 323 del Codice penale, dopo l’espressione “violazione di norme di legge o di regolamento” gli aggettivi “grave e manifesta”, così da colpire solo le illegittimità più eclatanti. Anche qui non si tratta di un'idea nuova, visto che i due aggettivi riprendono pari pari il criterio stabilito a livello europeo per la responsabilità per danni. L'ampia casistica della Corte di giustizia della Ue fornirebbe una guida solida e prevedibile per l'applicazione del criterio.
In definitiva, i due spauracchi che tolgono il sonno ai funzionari pubblici e li inducono a non decidere possono essere rimossi; i benefici per la capacità decisionale delle pubbliche amministrazioni sarebbero immediati. Serve solo la volontà politica. Il costo della burocrazia difensiva è molto più alto di quello costituito dalla possibilità che un funzionario infedele resti impunito. Verrebbe da dire: se non ora, quando?