Lesione dell’affidamento, la Pa deve risarcire i privati
Servono lealtà e correttezza anche prima dell’adozione di un provvedimento
La pubblica amministrazione deve comportarsi secondo i principi di lealtà e correttezza anche quando agisce nell’ambito dei propri poteri autoritativi e nella fase anteriore all’adozione del provvedimento. Altrimenti è tenuta a risarcire il danno conseguente alla lesione dell’affidamento del privato. L’ha affermato la Cassazione a Sezioni unite (ordinanza 8236 del 2020), che, in sede di regolazione della giurisdizione tra giudice amministrativo e ordinario, ha affrontato il rilievo della fiducia nei rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione, aderendo all’orientamento ricostruttivo che amplia i margini di tutela del cittadino, frustrato nelle sue aspettative da comportamenti dilatori e sleali della Pa.
La lite arrivata in Cassazione riguardava l’istanza risarcitoria presentata da una società di costruzioni nei confronti di un Comune, accusato di avere protratto per anni l’esame di una pratica edilizia, relativa alla costruzione di un albergo, in vario modo inducendo il privato a confidare in un esito positivo: con atti endoprocedimentali, apprezzamenti positivi sul piano dell’opera e divulgando sui giornali l’intervento edilizio. Ma alla fine delle numerose interlocuzioni, il Comune non ha rilasciato la concessione, a causa delle modifiche ai piani urbanistici intervenute nel frattempo.
La Cassazione, per stabilire se la giurisdizione è del giudice amministrativo o di quello ordinario, ricostruisce le diverse ipotesi di responsabilità della pubblica amministrazione che potrebbero ipotizzarsi nel caso concreto. I giudici concludono valorizzando, come elemento principale, il principio di lealtà, che deve connotare la relazione tra privato e Pa, e attribuiscono la cognizione della controversia al giudice civile.
Non si tratta, infatti, di responsabilità riconducibile al risarcimento del danno da ritardo per inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, prevista dall’articolo 2bis della legge 241 del 1990 ( che comporta la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in base all’articolo 133 lettera a) n. 1 del Codice del processo amministrativo), perché la domanda risarcitoria del privato non riguarda la violazione dei termini procedimentali, ma dell’affidamento ingenerato dal Comune in relazione all’esito favorevole dell’istanza.
Nemmeno può ritenersi che il danno risentito dal privato sia causalmente collegato alla illegittimità di un provvedimento amministrativo, con attribuzione esclusiva della cognizione al giudice amministrativo, sotto il profilo del risarcimento da atto illegittimo (articolo 7 comma 4 del Codice del processo amministrativo), o perché rientrante nelle materia urbanistica (articolo 133 lettera f del Codice).
In realtà, quello che rileva nella vicenda, per la Corte, è un comportamento di fatto, caratterizzato da una interlocuzione con il Comune durata anni, che ha determinato nel privato un affidamento poi rimasto deluso, concretizzatosi in dispendio di tempo e di spese.
La fonte della responsabilità, in assenza sia di un vincolo contrattuale che di un provvedimento illegittimo, va ricondotta al “contatto sociale” instauratosi tra le due parti, idoneo a fondare un obbligo di correttezza e lealtà in base all’articolo 1173 del Codice civile, quale altro «atto o fatto previsti dalla legge» in aggiunta alle generali ipotesi del contratto e del fatto illecito.
La Cassazione valorizza così l’orientamento che applica anche alla Pa la nascita di una responsabilità “da contatto” in concomitanza alle interlocuzioni che precedono l’adozione di un provvedimento amministrativo, con obbligo di agire con diligenza e scrupolo per la migliore definizione degli interessi in gioco.
Così come, in ambito pre-contrattuale, il comportamento delle parti (e quindi anche della Pa quando agisce come privato) nello svolgimento delle trattative si deve conformare ai canoni di buona fede e lealtà (articolo 1337 Codice civile), analogamente avviene nella fase pre-provvedimentale, nell’ambito dell’agire autoritativo della Pa. Con conseguente giurisdizione del giudice ordinario nell’ipotesi di violazione di tali canoni, perché l’eventuale danno risentito dal privato non è connesso a un provvedimento, ma a un comportamento scorretto.
Una linea interpretativa che appare senza dubbio conforme con la concezione di una amministrazione moderna e che sempre più si relaziona in modo paritario con i cittadini. La Pa, comunque, deve spesso confrontarsi con normative complesse, se non contraddittorie, e conciliare interessi pubblici e competenze territoriali di diverso livello, specie in materia urbanistica e ambientale. Sono elementi che possono determinare ritardi non ascrivibili a superficialità o slealtà e di cui il giudice dovrà tenere conto ai fini della configurazione soggettiva, del dolo o della colpa, in capo al funzionario responsabile dell’ente pubblico di riferimento.