ABC de la Separación Funcional y Estructural
En días próximos el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) emitirá su resolución sobre la efectividad de las medidas asimétricas de preponderancia en telecomunicaciones, a tres años de la entrada en vigor de la Reforma.
Opiniones destacadas de operadores, analistas y académicos de la industria instan a que la decisión del IFT incorpore la definición de mecanismos que detonen la efectividad de la regulación asimétrica, especialmente de la desagregación de la red local y la compartición de infraestructura pasiva.
Una recolección de experiencias internacionales exitosas radica en la separación funcional o estructural del preponderante.
De acuerdo con la OCDE, las medidas de separación (funcional, operativa y vertical) facilitan el acceso a la infraestructura de red del operador incumbente en condiciones de no discriminación y competencia, permiten la “equivalencia de insumos” y consecuentemente posibilitan la replicabilidad de ofertas (https://goo. gl/BHhIO). Efectivamente, apunta con validez para el caso mexicano que, en casos de incumplimiento o ineficacia de medidas de acceso a insumos, como lo es la desagregación de la red local, diversos países de la OCDE han dispuesto la separación estructural y/o funcional de un incumbente.
Sin duda el caso más emblemático y efectivo en el desarrollo de la competencia es aquel de la separación funcional y posteriormente legal, de British Telecom (BT) y Openreach en Reino Unido de la Gran Bretaña.
La cronología de este ejemplo comienza en 1999, cuando el regulador británico (Oftel) ordenó la desagregación de la red local propiedad de BT para estimular la competencia en el segmento fijo. Tras un proceso de consulta pública en el 2004 identificó que esta medida resultó ser insuficiente, puesto que las condiciones de acceso a sus competidores eran claramente desiguales y la calidad de los servicios mayoristas era inferior. Ante este escenario y en su nueva denominación, Ofcom determinó la necesidad de profundizar acciones en términos de la separación operacional (funcional). Así fue creada una división independiente de BT, Openreach, con empleados propios, junta directiva e incluso branding diferenciados, que estaría a cargo de la provisión deacceso a la red local en las mismas condiciones que a sus competidores.
¿Los resultados? Una década después de esta instrumentación, Ofcom identificó en el 2016 bajos niveles de calidad en la banda ancha, altos precios y acotada inversión en la red de Openreach, así como que privilegiaba al negocio al consumidor final de BT, en detrimento del mayorista.
A continuación, Ofcom instrumentó la separación legal entre BT y Openreach, con la que hoy se busca una mayor independencia de esta última que conlleve a niveles óptimos de inversión e igualdad efectiva en el acceso a recursos de red. En caso que esta nueva configuración no alcance el éxito previsto en términos de competencia efectiva, Ofcom ha anticipado una eventual voluntad (“amenaza creíble”) de emprender la separación estructural.
Algunas lecciones para México de la evolución regulatoria descrita, apuntan a nuestro regulador a considerar la conveniencia de imponer medidas de separación funcional o estructural del preponderante, ante la aun limitada eficacia de la regulación asimétrica de desagregación de la red local y los escasos avances en reducción de la preponderancia.
En línea con las experiencias internacionales, así como con la recomendación de la OCDE, el regulador mexicano podría realizar un leap-frogging regulatorio y ordenar directamente la separación estructural, para garantizar el acceso óptimo a la red local del operador preponderante por parte de sus competidores, sin necesidad de pasar por las fases de separación funcional y de separación legal, como en el caso británico.