¿Qué es la “política pública”? Apuntes desde México
Dentro de la investigación académica, las definiciones abundan y los consensos escasean. La visión dominante, surgida en los Estados Unidos y exportada al resto del mundo es que la “política pública” es la aproximación fría y racional, fundada en el análisis y el conocimiento científico, empleada por los gobiernos para resolver problemas o para generar estados de cosas deseables para la colectividad en su conjunto.
Todo ello, según esto, a través de procesos ordenados y sistemáticos que involucran una secuencia de fases encaminadas a lograr el objetivo planteado. Primero, la correcta identificación y formulación del “problema”. Segundo, el análisis de las opciones de solución disponibles y la elección de aquella que resulta mejor (más costo-efectiva para alcanzar los propósitos declarados de la iniciativa). Tercero, la transformación de la opción elegida en leyes y/o programas, seguida de su implementación práctica. En el mundo ideal, todo este proceso, culminando con la evaluación de la política pública en cuestión.
Suena bonito. Definición cla- ra del problema, identificación de la “mejor” (la más eficiente, la más costo-efectiva) estrategia para atenderlo, implementación en tierra y evaluación. Gobiernos trabajando para todos echando mano, para ello, del mejor conocimiento disponible en pos del bien común. Todo claro, todo prístino, todo entendible y mucho muy técnico y racional.
En la vida real ni en México ni en ninguna parte, la política pública funciona así. En algunos países, en ciertos momentos y en algunos temas acotados, la narrativa racionalista dominante sobre qué es y cómo se hace la política pública puede resultar de alguna utilidad. En general y, desde luego, para países como México, esa historieta ayuda poco o nada para entender de qué va la “política pública”, sea en seguridad o en educación o en salud o en el tema que sea.
La falta de correspondencia entre lo que supuestamente es la política pública y lo que, en efecto, es resulta problemática por varias razones. En términos analíticos, pues limita muy seriamente la posibilidad de explicar y entender por qué los gobiernos hacen lo que hacen y por qué, en infinidad de casos, fracasan en el intento.
El costo más grande e importante de la falta de correspondencia entre el discurso y la realidad “sucia” y profundamente política sobre en qué consiste la política pública, sin embargo, es que contribuye a apuntalar la idea profundamente tóxica según la cual el gobierno, en particular, y la política, en general, no son sino una farsa y un engaño para beneficiar a políticos y burócratas a costa de todos y, en especial, de los prístinos ciudadanos.
Una manera más realista y productiva de entender a la política pública es definirla como el accionar concreto y cotidiano del gobierno. Del “gobierno”, esto es, en el doble sentido de organización burocrática y de acto de imprimirle orden y dirección a la vida en común. Vista así, la política pública es la forma en la que el gobierno y la política que construimos entre todos –con nuestras acciones y no-acciones– se manifiestan día con día en nuestras vidas.
En todo tiempo y lugar, la política pública es el gobierno en acción, siempre con dos caras. La cara orientada a garantizar el orden (mínimos de predictibilidad y certidumbre, dispositivos para regular la violencia, entre otros) indispensable para la vida mínimamente civilizada y productiva en cualquier comunidad. Y la cara enfocada en atender e intentar resolver problemas colectivos en distintos ámbitos a través del empleo de medios técnicos.
Ahí donde, como en México, los asideros estructurales, institucionales y simbólicos del orden político y social son frágiles y crecientemente precarios, el papel de la política pública como productora de orden elemental tiende a magnificarse. En contextos de este tipo, la política pública acaba convirtiéndose en una herramienta central para intentar preservar orden y gobernabilidad básicos más que en un dispositivo para atender, de forma técnicamente óptima, un determinado problema colectivo.
Así, y por tan sólo citar uno entre miles de ejemplos, la función de la política carretera de resolver los déficits en la materia de la forma más eficiente se ha visto crecientemente opacada e imposibilitada por su función en materia de gobernabilidad. Por su función, dicho más claramente, como espacio privilegiado para armar o sostener los apoyos y lealtades intra y extragubernamentales –requeridos en un sistema político clientelar, descentralizado y fuertemente competitivo en términos electorales– para mantener mínimos de orden y paz social y política.
A los costos (enormes) de un estado de cosas en el que “el gobierno” en el sentido más básico (orden y dirección) conspira de forma cada vez más extendida y sistemática contra la posibilidad del “bueno gobierno” (resolución técnicamente competente de problemas colectivos), habría que añadir en nuestro caso un costo, gravísimo, adicional. Me refiero a la productividad claramente decreciente del accionar del gobierno –federal, y de forma especialmente aparatosa: estatal y municipal– en México como generador de orden y gobernabilidad.
Triste estado de cosas. Política pública en la que solución técnica de problemas colectivos se subordina a la generación de orden y gobernabilidad, pero en la que el accionar del gobierno cada vez consigue producir menos orden, concierto y gobierno.