UNA PROPUESTA PARA AMLO
A pesar de tener contextos nacionales muy diferentes, la experiencia de Brasil en materia de políticas de inclusión en esteeducativo le puede servir mucho a México
Si el nuevo gobierno de Andrés Manuel López Obrador pretende combatir la abrumadora desigualdad social en México, tendrá que democratizar el acceso a la educación superior. Mientras un título universitario no garantiza empleo, la universidad sigue siendo el principal vehículo de movilidad social en casi todos los países del mundo, incluyendo México. En América Latina, un egresado universitario puede esperar ganar 104 por ciento más que sus contrapartes que solo acabaron el nivel medio superior, según un estudio de 2018 del Banco Mundial ( At a crossroads: Higher education in
Latin America and the Caribbean). Inclusive, los que asisten a la universidad por un tiempo puedan ganar 35 por ciento más que los que no pisaron la puerta, según el estudio.
No obstante, democratizar el sistema eso no solo implica ampliar la matrícula ( a través de instituciones de calidad), sino sobre todo abrir mayores espacios para grupos que históricamente han sido excluidos de las universidades del país.
En las últimas dos décadas, la matrícula en educación superior en México se ha duplicado, para llegar a 4.2 millones de estudiantes en 2018. Tal ritmo de expansión ha permitido ampliar el acceso a este nivel para estudiantes de todos los estratos sociales. No obstante, la tasa de cobertura, de 37 por ciento, está por debajo del promedio de la región latinoamericana, que llegó a 43 por ciento en 2013. México también está muy a la zaga de países con un nivel de desarrollo similar, como Chile, con una matrícula bruta de 88 por ciento, Argentina ( 86 por ciento), Colombia ( 55 por ciento) y Brasil ( 49 por ciento), según las cifras más recientes del Banco Mundial de 2015.
Más grave aún, persisten grandes brechas de acceso a la educación superior en México, según la condición socioeconómica, étnica ( entre indígenas y no indígenas) y entre los distintos estados y regiones del país. Mientras la cobertura bruta para el decil más rico es de 112 por ciento, en el más bajo es apenas 11 por ciento; es decir, la décima parte. En términos regionales, en el Área Metropolitana de Ciudad de México, la matrícula bruta es de 98 por ciento, mientras que en la región Noroeste es de 42 por ciento y en la región Sur- sureste es apenas 28.5 por ciento. En los estados ( excluyendo la capital del país), la tasa varía entre 57 por ciento en Sinaloa y 20 por ciento en Guerrero, según datos de la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior ( Anuies).
También existen desigualdades en el acceso por tipo institucional. Gran parte del aumento de la cobertura desde 2000 se ha dado en el sector tecnológico, y en los nuevos subsistemas en particular ( las Universidades Tecnológicas y Politécnicas), que han experimentado tasas de crecimiento de entre 12 y 40 por ciento durante el periodo. El sector tecnológico, que actualmente atiende a 20 por ciento de la matrícula a nivel superior, atrae principalmente a estudiantes de los estratos sociales más bajos. El sector representa la única o última elección para muchos alumnos, debido a que los futuros ingresos y el prestigio de las carreras suelen ser menores que los de las universidades “tradicionales”. Mientras tanto, el crecimiento en la matrícula de las universidades públicas federales y estatales, que son las más cotizadas por cuestiones culturales y económicas, ha sido casi nulo, de 2.9 por ciento y 3.5 por ciento, respectivamente, según Anuies.
Políticas de poco impacto
Tal panorama es el resultado de varias décadas de políticas públicas que han priorizado el crecimiento en la matrícula en educación superior, a expensas de la calidad o la equidad del sistema. Prueba de ello es la enorme expansión desde los años 90 de las instituciones “patito”, que atienden a los sectores más desfavorecidos de la población. Aunque en los últimos años se ha implementado algunas políticas compensatorias en el sector, éstas han tenido poco impacto sobre el nivel de desigualdad educativa en el país. Veamos algunos ejemplos.
El Plan Sectorial de Educación 2013- 2018 estableció la primera meta de equidad a nivel nacional en términos de cobertura en educación superior. Se buscó que, para el final del sexenio, 17.4 por ciento de los
Democratizar el sistema no solo implica ampliar la matrícula, sino sobre todo abrir mayores espacios para grupos que históricamente han sido excluidos de las universidades del país”
estudiantes universitarios provendrían del 40 por ciento más pobre de la población— meta que finalmente se rebasó por casi 3 puntos porcentuales, según datos del gobierno. Para promover la estrategia de inclusión social, el gobierno federal creó el Programa para la Inclusión y la Equidad Educativa ( PIEE), como parte de los fondos extraordinarios para las IES públicas. El fondo apoya iniciativas en las instituciones para aumentar la permanencia y egreso de estudiantes en “situación de vulnerabilidad”, que incluye a estudiantes indígenas, alumnos de bajos recursos y con discapacidad. Sin embargo, los montos destinados al programa ( de por sí muy pequeños, comparado con el total de los fondos extraordinarios para las IES) se han disminuido, de 100 millones de pesos en 2015 a 51 millones en 2018.
Finalmente, el programa tuvo poco impacto en los sectores más pobres; la mayoría del crecimiento en la matrícula se dio en los deciles 3 y 4, mientras que hubo pocos avances para los deciles 1 y 2. Por otro lado, para el final del sexenio, los estudiantes de los deciles 9 y 10 representaban 40 por ciento de la matrícula en las universidades públicas ( sin hablar de la preponderancia de estudiantes de esos sectores en las universidades privadas de élite), según un estudio reciente del Centro de Estudios Espinosa Yglesias.
Las barreras para acceder a una educación universitaria son aún mayores para las comunidades indígenas. No se cuenta con estadísticas confiables sobre el número de estudiantes indígenas en la educación superior— prueba del escaso interés que ha puesto el gobierno en el tema de la equidad étnica—, pero se estima que representan menos del 2 por ciento de la matrícula en ese nivel. En 2003, se crearon las primeras Universidades Interculturales ( UI) para dar una alternativa culturalmente relevante para las comunidades indígenas. No obstante, las 11 UI actualmente reconocidas por la SEP atienden a solo 14 mil alumnos, según cifras de la SEP. Mientras tanto, los pocos programas que existen para estudiantes indígenas en las universidades tradicionales atienden a una población muy reducida. Por ejemplo, en 2017, el Sistema de Becas para Estudiantes Indígenas y Negros de la UNAM otorgó becas a 127 alumnos, de una matrícula institucional total de 350 mil.
El caso de Brasil
Las políticas de combate a la desigualdad en la educación superior en México han sido particularmente tímidas, cuando se comparan con otros países de la región— sobre todo con Brasil. Desde 2003, el país sudamericano ha implementado las políticas de acción afirmativa ( compensatorias) más extensas del hemisferio. Actualmente la mitad de los lugares en las universidades federales y una proporción similar en las estatales son reservados para egresados de preparatorias públicas y afrobrasileños, grupos que históricamente han sido excluidos de la educación superior del país. Como resultado, la proporción de estudiantes de grupos desfavorecidos en las universidades públicas se ha más que duplicado en la última década.
A su vez, desde 2005, el gobierno brasileño ha invertido miles de millones de dólares en promover el acceso de estudiantes marginados a las universidades privadas, a través del programa ProUni. El programa condona parte de los impuestos a las instituciones que otorgan becas a estudiantes pobres equivalentes a 10 por ciento de su matrícula; opera bajo la lógica de que dichas instituciones representan 75 por ciento de la matrícula nacional y sin su participación, las estrategias de inclusión tendrían un impacto muy limitado. Tan solo en 2016, el programa le costó al erario público brasileño 1.27 mil millones de reales ( USD$ 400 millones), según el gobierno brasileño.
Mientras tanto, en México existen pocas políticas a nivel nacional con un enfoque de inclusión a nivel superior, situación que tiene importantes implicaciones para la equidad educativa y la igualdad social en general.
Faltan políticas mucho más radicales para mejorar el nivel de equidad ( acceso y permanencia) en las universidades públicas mexicanas. Por ello, se propone la creación de políticas de acción afirmativa de gran envergadura como una política de Estado a nivel nacional. En específico, se proponen las siguientes medidas: 1) el establecimiento de cupos reservados para estudiantes pobres, indígenas y con discapacidad, que conformarían hasta un 20 por ciento de la matrícula de cada universidad pública; 2) el otorgamiento de becas de montos superiores a los 2,500 pesos mensuales para todos los estudiantes de estos grupos ( no solo unos cuantos, como es el caso actual); 3) programas propedéuticos y tutorías, que permitirían a los destinatarios superar las deficiencias en su preparación académica previa; y 4) incentivos fiscales para universidades privadas de alta calidad ( no las “patito”) para que implementan estrategias de equidad, incluyendo cupos reservados y becas para estudiantes de bajos recursos.
Las políticas de acción afirmativa, que fueron implementadas por primera vez en los años 50 en la India y después en Estados Unidos y otros países, son cada vez más comunes a nivel mundial. Tan solo en América Latina, han sido adoptadas por Brasil, Ecuador, Perú, Colombia y Uruguay, entre otros países de la región ( Lloyd, 2017). Como ha demostrado la experiencia de Brasil, tales políticas son más eficaces cuando forman parte de una estrategia nacional de combate a la desigualdad social y la pobreza. Sin embargo, la estructura del sistema mexicano de educación superior, en donde las instituciones de mayor nivel también cuentan con mayores niveles de autonomía, dificulta la implementación de políticas nacionales para el sector. Por ello, se propone buscar opciones en donde el gobierno sí tiene incidencia en las políticas institucionales— sobre todo a través de los fondos extraordinarios federales y estatales.
Actualmente existe una docena de estos fondos a nivel federal y estatal, que representa una proporción significante de los presupuestos de las instituciones públicas: alrededor del 20 por ciento del gasto total ( Mendoza, 2015; Ordorika, Rodríguez y Lloyd, 2018). Dichos programas condicionan recursos para las instituciones al cumplimiento de metas específicas; incluyen fondos para la expansión de la matrícula, el fortalecimiento de la calidad educativa, el saneamiento financiero, y programas de inclusión y equidad, entre otras. No obstante, como se señaló en la parte del diagnóstico, el monto que se asigna para programas de inclusión es muy pequeño.
Se propone incrementar de forma dramática la proporción de fondos extraordinarios que van condicionados al cumplimiento de las medidas de inclusión. Esto se hace a través de políticas transversales, en donde cada una de las metas institucionales trae un componente de inclusión.
La experiencia de Brasil en materia de políticas de acción afirmativa le puede servir mucho a México. Son dos contextos nacionales muy distintos. No obstante, ambos países cuentan con altísimos niveles de desigualdad social, que se reproduce a través del sistema educativo. La gran resistencia que generó la implementación de cuotas raciales en Brasil— pugna que finalmente fue resuelta por el Tribunal Federal Superior— refleja también el gran impacto de dichas políticas ( Lloyd, 2016). Solo a través de políticas de inclusión de muchísimo mayor envergadura se puede romper la actual correlación entre origen y destino socioeconómico en el país.