LEYES INCO NEXAS
Las Asociaciones Público Privadas eran la apuesta de la actual administración para que la infraestructura significara 20% del PIB, pero hacia el final del sexenio su aplicación apenas es de 0.4%.
Para el gobierno federal los contratos de Asociación Público Privada (APP) son la alternativa para financiar la construcción de infraestructura y prestación de servicios frente a los constantes recortes al presupuesto, pero su aplicación en México aún es mínima, y sus protagonistas todavía no hallan el punto de equilibrio que apuntale la construcción de obra pública.
Mientras la iniciativa privada busca más garantías para participar en diversos modelos de APP, como las Propuestas no solicitadas, el gobierno federal tiene pendiente fiscalizar y transparentar estos procesos, tanto en la regulación federal, como en las leyes estatales que contemplan las APP. En tanto, la realización de las grandes obras de infraestructura que requiere el país se cuentan con los dedos de una mano.
El esquema puede impulsar la obra pública, pero en su versión mexicana aún hay cabos sueltos y una ley perfectible.
Un esquema subutilizado La inversión física presupuestaria contemplada en el Presupuesto de Egresos de la Federación se redujo tan solo en 2017 a 570,609 millones de pesos (mdp), 20.5% respecto de 2016, según la Secretaríahacienda.
Pero las reducciones de inverisón pública no logran per se impulsar las APP. El estudio Evaluación de Asociaciones Público-privadas en Infraestructura, elaborado por la Corporación Interamericana de Inversiones del BID, menciona que las APP en México representan apenas 0.4% del Producto Interno Bruto (PIB). En Brasil, en cambio, alcanzan 1.1%, y 1% en promedio en América Latina.
Su aplicación registra casos de éxito pero también fallidos; entre estos últimos están errores en la planeación, gasto y ejecución de obra, falta de transparencia y vigilancia, incumplimientos de contrato, y otros.
El foco está en mejorar la Ley de Asociaciones Público Privadas (LAPP), que es distinta para cada entidad federativa, y difiere, a su vez, con la federal; crear un plan multianual de fi scalización —ya que se trata de proyectos de largo plazo— y aplicar mecanismos rigurosos para la evaluación y supervisión de los proyectos, así como para la transparencia en los contratos, y el manejo y origen de los recursos.
Planear sobre las prioridades Las APP eran una pieza clave al inicio de sexenio. El Plan Nacional de Infraestructura 2014-2018 consideraba 743 proyectos con una inversión de 7.7 billones de pesos. De esa cifra, 60% provendría de la iniciativa privada y 40 del presupuesto público, según Hacienda.
“Con los niveles de inversión proyectados ( 7.7 billones de pesos), la inversión pública federal en 2018 habrá alcanzado el 8% del PIB, y la inversión privada, a través de los esquemas APP’S representarán alrededor del 12% del PIB, dándonos como resultado el 20% del PIB para infraestructura”, calculaba el documento Retosdela infraestructura enméxico 2013-2018, publicado por la CMIC en marzo de 2013. No ocurrió así.
“Para que las APP cumplan su propósito hay que mejorar el esquema desde la planeación del proyecto”, dice Francisco Javier Vega, director de Análisis de la Fiscalización Superior de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación (ASF).
“Lo más importante es el diseño de los proyectos y una evaluación implacable de estos”, cuenta. Para eso, hay que establecer “prioridades estratégicas”: qué obras deben construirse, bajo qué modalidad de APP y en qué rubros. En México hace falta esa planeación, señalan Vega y Anne-laure Mascle-allemand, consultora independiente y especialista en análisis de riesgo-beneficio de proyectos.
“En el sector público no se dan el tiempo suficiente para preparar y desarrollar los proyectos, y los proyectos grandes toman tiempo: tres o cuatro años”,
SOLO EN AMÉRICA LATINA, LAS INVERSIONES MEDIANTE ESQUEMAS DE APP CASI SE QUINTUPLICARON EN UNA DÉCADA, AL PASAR DE 8,000 MDD EN 2005 A 39,000 MILLONES EN 2015, DE ACUERDO CON EL BID.
apunta Mascle-allemand, quien trabajó de 2008 a 2014 en el Centro de Estudios para la Preparación y Evaluación Socioeconómica de Proyectos, de Hacienda. Señala que esa es una diferencia entre México y otros países. “Si eso no cambia, siempre habrá riesgo en los esquemas de APP, y malas experiencias”, afirma.
Capital en riesgo La mala planeación deriva en ejecución peor con costos para el gobierno y la empresa, que también asume gastos en el proyecto, afirma Marcia Campos, profesora investigadora del Centro de Estudios Estratégicos de la EGADE de Tec de Monterrey.
Sobre todo, cuando se trata de Propuestas no solicitadas (PNS), que son proyectos que la iniciativa privada presenta a la autoridad, sin solicitud previa, y que corren el riesgo de ser rechazados por no considerarse estratégicos, explica la especialista.
De lado del presupuesto público, el riesgo es “pagar proyectos y acumular contratos que no conducen más que a deuda pública de largo plazo”, declara Francisco
EL GOBIERNO FEDERAL ANUNCIÓ UNA CARTERA DE 12 PROYECTOS DE APP PARA ESTE AÑO, QUE SIGNIFICARÁN INVERSIONES POR 22,000 MILLONES DE PESOS.
Javier Vega, de la ASF. Esto sucede porque las APP permiten a los gobiernos contratar ahora y pagar después, durante el plazo del contrato. “Eso es lo peligroso”, advierte Mascle-allemand.
En el caso de los gobiernos de los estados es tentador recurrir a las APP cuando no tienen dinero presupuestal, pero existe el riesgo de contratar proyectos no eficientes que resulten más costosos que una deuda de gobierno, agrega.
El BID advierte en su estudio Evaluación de Asociaciones Público-privadas en Infraestructura que las APP “no están exentas de riesgos”, sobre todo en temas de gestión fiscal; para los entidades “resultan una alternativa atractiva que les permite cosechar los beneficios políticos de implantar infraestructura y al mismo tiempo repartir el costo hacia los futuros contribuyentes”.
Para Jonathan Jiménez, investigador del área de Desarrollo Social y Económico de la organización civil Ethos, las APP son una manera de “disfrazar” deuda pública para los gobiernos de los estados, porque no la categorizan como tal en sus presupuestos.
Pero Marcia Campos considera que eso es un beneficio “Al no entrar como deuda, los gobiernos tienen un mayor margen de maniobra en sus finanzas”, afirma. El caso es que es un pasivo que tendrán que pagar porque se trata de un servicio que contrataron, admite.
Los distintos tipos de APP han creado un complejo rompecabezas de proyectos que no están concentrados en una sola base de datos para su seguimiento.
En su informe de la Cuenta Pública 2015, el más reciente disponible y anterior a las modificaciones a la LAPP de 2016, la ASF advertía que la falta de ese registro único sobre el número y monto de los proyectos público-privados impulsados por los gobiernos federal y estatales (cada uno con su propia ley de APP) provocaba falta de claridad.
Y advertía que en algunos casos había escasa transparencia en el monto de inversión de los activos, en el costo de financiamiento, los márgenes de utilidad para los participantes y los posibles riesgos.
En una reunión con diputados en marzo, la ASF asumió que sus recursos son insuficientes para seguir cada obra y proyecto de APP, durante el tiempo de su construcción y vigencia de los contratos, y que su capacidad de revisión es limitada cuando están bajo secreto fiduciario. Recomienda entonces crear un organismo exclusivo responsable de la supervisión y administración de las APP — como hay en otros países— para mejorar el control, la coordinación y la transparencia de los proyectos.
“Los esquemas de APP son atractivos solo si hay rigor y se siguen las normas”, asegura Jiménez, de Ethos. El problema es que estos proyectos comprometen recursos del presupuesto por muchos años, y ahora no hay estrategias multianuales de fiscalización y tampoco capacidad operativa ni criterios unificados en las auditorías locales, dice.
Advierte que no hay transparencia en el origen de los recursos, cuando estos no provienen del Presupuesto de Egresos de la Federación y del gasto federalizado. La ley clasificó las APP en tres grupos con base en la fuente de pago: gasto federal, gasto federalizado ( para el caso de los estados) y los que provienen del cobro a usuarios de los servicios. “En estos últimos no hay transparencia alguna”, observa Jiménez.
Ethos propuso a los diputados un esquema multianual de fiscalización para evaluar en el largo plazo el cumplimiento y desempeño de las APP. Y elaborar una ley general de gasto federalizado para un mejor control de los recursos que la Federación transfiere a estados y municipios, que iguale los criterios de asignación presupuestaria, además de convertir la actual legislación en una ley general de APP que sea válida para todas las entidades y el gobierno federal, con el fin de estandarizar criterios de aprobación.
Transparencia en los contratos El remedio contra la corrupción que acecha a la obra pública en general y en contratos de APP es la transparencia, sin ella no habrá confianza ciudadana ni garantías suficientes para el interés público y la iniciativa privada, opinan los especialistas.
“Es la garantía de que el inversionista privado tenga los incentivos correctos para hacer un gran trabajo
en su planeación de inversión, y que el resultado sea realmente el esperado”, comenta Jiménez.
Para ello, Francisco Vega, de la ASF, considera indispensable “dar fuerza a quien regula los contratos para contar con un contrapeso sólido y poderoso frente a un sector privado que, en proyectos muy ambiciosos, puede influir en el diseño de contratos favorables”.
Campos admite que la ley de APP todavía es perfectible en materia de transparencia y control.
Hay posibilidades de introducir ‘candados’ para que “no haya tanta flexibilidad en cuanto a quienes podrían ser los posibles candidatos por parte del sector privado”, agrega. Propone crear comités ciudadanos que vigilen las diferentes etapas de los proyectos. “Sería una especie de observatorio ciudadano que compruebe el cumplimiento de la ley”.
Vega considera que estos comités deben estar integrados por expertos. “Serían como una contraloría social con el conocimiento suficiente para evaluar y prevenir riesgos”. También se refiere a mecanismos de evaluación física y no solo monetaria. “Es de la mayor importancia que los indicadores de estos proyectos sean auditados”, afirma, para evitar lo que sucedió con las carreteras de OHL. “Su indicador de aforos estaba mal hecho y lo hizo para ganar la licitación”, afirma.