Skjønte folk hva de stemte på?
Ny rapport om kommunesammenslåinger:
Mer enn 200 norske kommuner gjennomførte folkeavstemninger om kommunesammenslåing mellom 2015 og 2017. Speiler folkeavstemninger alltid folkets stemme?
Spørsmålet om sammenslåing dominerte den politiske debatten i små og store kommuner i alle ender av landet. Norsk lov stiller imidlertid ingen krav til hvordan lokale folkeavstemninger gjennomføres. Dermed er det opp til de enkelte kommunestyrene å avgjøre hvordan og når en folkeavstemning skal gjennomføres, hvem som har stemmerett, hvordan stemmeseddelen skal utformes og hvilken informasjon velgerne får før valget treffes.
Ikke mulig å stemme nei
En ny forskningsrapport med analyse av 221 folkeavstemninger i kommunereformen viser at flere kommuners utforming av stemmesedlene og regler for stemmetelling ikke var i tråd med etablerte prinsipper for god praksis ved folkeavstemninger. I enkelte kommuner ga ikke stemmesedlene mulighet til å stemme nei til sammenslåing.
Andre steder fikk velgerne uklare eller uspesifiserte avstemningsalternativer av typen «Skal Trøgstad bli en del av en større kommune?». Det kan derfor vaere grunn til å spørre om det trengs nasjonale retningslinjer for gjennomføring av lokale folkeavstemninger, for å sikre at alle innbyggerne har mulighet til å forstå hva de stemmer på, og konsekvensene av stemmegivningen.
Uklar gjennomføring
En folkeavstemning er et demokratisk redskap for å avdekke folkets stemme. Forutsetningen er at retningslinjer for å ivareta grunnleggende demokratiske normer følges, som ved ordinaere valg. Slike retningslinjer finnes i en «Code of good practice on referendums» som er utarbeidet av den såkalte Venezia-kommisjonen, en juridisk ekspertgruppe etablert av Europarådet.
Et sentralt spørsmål er klarhet – får velgerne mulighet til å sette seg inn i alternativene og de sannsynlige konsekvenser de vil få? Blir valget foretatt på fritt grunnlag, uten å lede velgerne til å prioritere ett bestemt alternativ? Er det klart for velgerne hvordan utfallet av valget skal forfølges politisk? I flere norske kommuner er svaret på ett eller flere av disse spørsmålene «nei» eller «tja» når man ser på gjennomføringen av folkeavstemning om kommunesammenslåing.
Fem problematiske praksiser
Det er viktig å understreke at de fleste norske kommuner gjennomførte sin folkeavstemning om kommunesammenslåing på en god måte, både når det gjelder utforming av stemmeseddelen og regler for hvordan stemmene telles. Vi kan imidlertid trekke viktig laerdom av å se på eksemplene på det motsatte. I hovedsak finner vi fem problematiske praksiser i avstemningene:
Manglende mulighet til å stemme nei.Dette åpenbare bruddet på Venezia-kommisjonens prinsipper fant sted i fem av kommunene. I Ørskog kunne velgerne for eksempel velge mellom to ulike alternativer for sammenslåing eller stemme blankt. Antallet blanke stemmer ble under to prosent, langt lavere enn «nei»-stemmene i kommuner der det var mulig å stemme nei.
Betinget stemmegivning, hvor andre omstendigheter ble brukt som forutsetning for avstemningen. Et eksempel er avstemningsteksten «Haram slår seg saman med Sandøy under føresetnad av at Nordøyvegen vert bygt». Her trakk man inn forhold som ikke hadde direkte med avstemningen å gjøre, og som lå utenfor både velgernes og kommunens kontroll.
Uspesifiserte alternativer, av typen: «Skulle andre nabokommuner tiltre forhandlingene om sammenslåing, og det inngås tilsvarende intensjonsavtale, omfatter folkeavstemningen disse også.» Slike formuleringer, hvor det var uklart hvilke kommuner som inngikk i de ulike alternativene, ble brukt i 63 av de 221 folkeavstemningene. Resultatet var at velgerne ikke fikk mulighet til
å sette seg inn i hva de stemte for eller hvilken konsekvens det kunne få å avgi stemme. I praksis ba politikerne i flere tilfeller om en blankofullmakt fra velgerne.
Flere enn to avstemningsalternativer, uten regler for kvalifisert flertall. Ved et ja/nei-valg er flertallet absolutt: Vinneren er den som får mer enn halvparten av stemmene. Ved flere enn to alternativer kan vinneren få et simpelt flertall på for eksempel 42 prosent. Hvis reglene for kvalifisert flertall er uklart i disse tilfellene, åpner det for at politikerne kan ta avstemningen til inntekt for noe annet enn hva flertallet av befolkningen mener.
Subsidiaer stemmegivning og preferansestemmegivning. 29 av folkeavstemningene hadde muligheter for subsidiaer stemmegivning, hvor man også oppgir det man synes er det nest beste alternativet. Noen steder ble neivelgerne bedt om å stemme på hvem kommunen skulle slå seg sammen med dersom resultatet av folkeavstemningen ble ja. I tre kommuner var det preferansestemmegivning, hvor velgerne kunne prioritere mellom flere alternativer. Det var imidlertid ikke klart alle steder hvordan subsidiaere stemmer og preferansestemmer skulle telles. Dette gjorde at velgerne ikke kunne vite konsekvensen av stemmen sin, og åpnet for at politikerne kunne tolke resultatet opportunt i etterkant.
Dekkes ikke av loven
Kommunelovutvalget gikk i fjor imot å regulere lokale folkeavstemninger med nasjonale retningslinjer, men viste til valglovens regler. Ved folkeavstemningene om kommunesammenslåing var da også de fleste kommunene opptatt av å følge valgloven. Men det som skapte problemer var saerlig utforming av spørsmål og svaralternativer på stemmeseddelen, noe som ikke dekkes av valgloven.
Hensynet til lokal handlefrihet taler mot lovregulering, men det kan vaere grunn til å gi bedre informasjon til kommuner som skal holde folkeavstemning. Slik informasjon og veiledning kan peke på hva som ikke bør gjøres, men også vise eksempler på hvordan en valgordning kan utformes hvis det er flere enn to alternativer. Når hver kommune må finne ut av dette på egen hånd, slik situasjonen er i dag, blir resultatet ikke nødvendigvis det beste.