Poderes de Iuri y de facto en el Estado moderno
En medio de la crisis sanitaria, académicos de diversas áreas han venido debatiendo sobre el rol del Estado, la crisis de nuestra democracia y el debilitamiento del Estado de derecho, lo cual se ha profundizado con la pandemia.
El Estado, como indica Francesco Carnelutti, es un organismo inmenso, no hay probablemente ninguna máquina física tan extensa y complicada; es una organización social, regida bajo un sistema político, un sistema jurídico, que establece derechos y obligaciones para quienes viven dentro de un territorio determinado. Ha sido la base en que se han organizado las sociedades. La historia presenta todo el proceso de formación y evolución de esta, las distintas formas de Gobierno que han existido hasta lo que hoy llamamos democracia.
Savater indica que es muy importante abrir los ojos, que somos una sociedad cuyos asuntos públicos debemos gestionarlos entre todos. Se llama sociedad por eso, porque somos socios, y no hay ninguna empresa de la que nos podamos desligar, no es conveniente dejarlo todo en manos de los ejecutivos. No es práctico ni inteligente.
El ser socios del Estado panameño está consagrado en el artículo 2 de la Constitución Política, que establece: “El Poder Público sólo emana del pueblo. Lo ejerce el Estado conforme esta Constitución lo establece, por medio de los Órganos Legislativo, Ejecutivo y Judicial, los cuales actúan limitada y separadamente, pero en armónica colaboración”. A estos tres poderes los llamamos de Iuri; son los poderes formales, y que siguen la teoría esbozada por Montesquieu. Pero dentro de la organización del Estado existen otras instituciones con rango constitucional que juegan un papel preponderante en el desarrollo de las actividades de Gobierno y de la administración pública.
Estas instituciones, que tienen un rol preponderante en las actividades de la administración pública, como, por ejemplo, la Contraloría
General de la República (CGR), como entidad con rango constitucional, tiene las siguientes funciones: 1. Llevar las cuentas nacionales, incluso las referentes a las deudas interna y externa. 2. Fiscalizar y regular, mediante el control previo o posterior, todos los actos de manejo de fondos y otros bienes públicos, a fin de que se realicen con corrección, según lo establecido en la Ley. La Contraloría determinará los casos en que ejercerá tanto el control previo como el posterior sobre los actos de manejo, al igual que aquellos en que solo ejercerá este último. 3. Examinar, intervenir y fenecer las cuentas de los funcionarios, entidades o personas que administren, manejen o custodien fondos u otros bienes públicos. Lo atinente a la responsabilidad penal corresponde a los tribunales ordinarios. 4. Realizar inspecciones e investigaciones tendientes a determinar la corrección o incorrección de las operaciones que afecten patrimonios públicos y, en su caso, presentar las denuncias respectivas. 5. Recabar de los funcionarios correspondientes informes sobre la gestión fiscal de las dependencias públicas, nacionales, provinciales, municipales, autónomas o semiautónomas y de las empresas estatales. 6. Establecer y promover la adopción de las medidas necesarias para que se hagan efectivos los créditos a favor de las entidades públicas, entre otras.
En la práctica, la CGR tiene presencia en todas las dependencias del Estado, bajo el nombre de Oficina de Control Fiscal, instancia que, de acuerdo con el monto autorizado por el contralor, el auditor respectivo podrá refrendar actos de la administración fundamentales, como contratos, pagos a proveedores, pagos de viáticos a funcionarios, lo cual se conoce como control previo. Estos funcionarios tienen una gran responsabilidad, porque pueden generar contratiempos en la ejecución presupuestaria, si no se actúa con la diligencia debida, o si no cuentan con la cantidad de auditores para revisar todos los documentos que ingresan para refrendo.
Los procesos administrativos de las instituciones públicas tienen una serie de pasos en los cuales intervienen dos instituciones en lo que respecta a la ejecución de las tareas administrativas. Comprender este procedimiento es necesario para conocer la ejecución de las tareas de cada entidad. Lo que hace necesario entender cada función y competencia de cada institución pública, dentro del marco de la gestión.
En el Estado moderno, no solo convergen poderes formales, instituidos bajo las reglas constitucionales y legales, sino que, además, hoy aparecen otros actores que juegan un papel preponderante en la agenda pública, y que podemos llamar poderes de facto o hecho.
Marcelo Moriconi (2011), en su libro “Retórica, política y administración pública: por qué fallan las reformas administrativas”, desde esta perspectiva, parte de la premisa de que hablar de lo público ya no equivale a hablar solo del Estado. El gestionamiento de los recursos de la sociedad debe, por ello, incorporar a los distintos actores, formales e informarles, que la conforman dentro de un marco de horizontalidad.
En el Estado, existen otros poderes de hecho, que, de acuerdo con su rol dentro de la sociedad, tienen influencia en la formación y el pensamiento político de los ciudadanos, entre las cuales podemos mencionar: los medios de comunicación tradicionales, que juegan un papel preponderante en la formación de la opinión política de los ciudadanos; pero, además, dentro de este contexto existen dos aristas, la posición del comunicador social y la del dueño del medio. También ahora está la influencia de las redes sociales, plataformas de socialización que, además, tienen la posibilidad de medir los gusto de cada uno de nosotros e indicarnos y orientarnos, de acuerdo con esos intereses, a formarnos una opinión sobre un tema determinado.
Otro aspecto, en una verdadera separación de los poderes, está en la influencia de los partidos políticos en la administración pública, y cómo, por medio de esta, se puede obtener un cargo público; a lo que Ferrajoli llama las incompatibilidades entre cargos de partido y cargos institucionales, situación que debemos analizar, por los problemas que genera en el proceso de gestión de cada oficina pública. Por supuesto que se necesita definir claramente, a través de los manuales de cargo, cuáles son cargos políticos y qué cargos deben ser ocupados por funcionarios de carrera. Algo que debemos tener presente es que la meritocracia es bastante débil en las democracias de América Latina.
Ferrajoli sostiene que son tres las separaciones que habría que instaurar o restaurar en garantía del desinterés personal y de la independencia frente a condicionamientos impropios de los poderes públicos: entre esfera pública y esfera privada, entre Estado y sociedad y entre funciones e instituciones de gobierno y funciones e instituciones de garantía. Pero, además, también subraya de la separación entre los poderes políticos y económicos y los de libertad de información.
Entender la conformación del Estado, es necesario, porque, ante los acontecimientos que vivimos, necesitamos urgentemente realizar cambios profundos en la organización del sistema político, económico, social y cultural de nuestra nación. La COVID-19 va a dejarnos como secuelas un antes y un después, lo cual requiere de la participación de todos los actores del país en la construcción de un nuevo orden político, económico y social, fortaleciendo el Estado de derecho, la democracia, el respeto de los DDHH, y la modernización de la administración pública, fortaleciéndola con la restauración de la Carrera Administrativa, cumpliendo con los sistemas de méritos, y con respeto a la Constitución y la Ley, como señalan los autores Carl Dahlstrom y Victor Lapuente, en el libro “Organizando el Leviatán: por qué el equilibrio entre políticos y burócratas mejora los Gobiernos”: La separación de las carreras favorece el buen Gobierno, porque genera un sistema integrado de controles y contrapesos mutuos entre cargos públicos, de modo que estos responden mediante distintos canales de rendición de cuentas (los políticos ante los electores y los burócratas ante sus pares profesionales).
Hoy, necesitamos concretar un nuevo acuerdo nacional, una nueva constitución, que dinamice las estructuras políticas, económicas, sociales y culturales del Estado; una nueva constitución que abrace a todos los sectores del país para la reconstrucción de los valores democráticos, que refuerce las instituciones de control, que fortalezca la rendición de cuentas y la transparencia; e iniciar, sin mayor dilación, el resolver los problemas de todos los panameños.