La jurisprudencia en el desarrollo urbano del país
Proyecto Ciudad
La Corte Suprema de Justicia, a través de fallos de la Sala Tercera, ha tenido incidencia en el ordenamiento territorial urbano, especialmente en el de la ciudad capital
La construcción de la historia urbana usualmente recurre a una serie de documentos y fuentes que relatan la forma en que la ciudad, en su conjunto, o un sector de ella, ha evolucionado a lo largo del tiempo. De entre estas fuentes históricas usualmente se encuentran los mapas y planos de distinto tipo, las fotografías aéreas, la información catastral y registral, los censos de población, las gacetas oficiales e inclusive los periódicos.
Una fuente poco referida, al menos en el caso de Panamá, son los fallos emitidos por la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo, y que, según el Código Judicial, “le están atribuidos los procesos que se originen por actos, omisiones, prestaciones defectuosas o deficientes de los servidores públicos, resoluciones, órdenes o disposiciones que ejecuten, adopten, expidan o en que incurran en ejercicio de sus funciones o pretextando ejercerlas”.
Estos fallos sintetizan una opinión fundada y colegiada sobre un asunto de particular interés, y que, en el caso de las discusiones sobre el desarrollo urbano, presenta con claridad los argumentos y fundamentos legales que dan sostén al proceso de construcción de la ciudad. El carácter de “definitivas y obligatorias”, de sus decisiones, “las cuales no admiten recurso alguno”, agrega un aspecto de singular valor moral y legal a los fallos emitidos como parte de los casos que esta corporación de justicia debe evaluar.
Las demandas presentadas contra dos actos administrativos, expedidos por el Ministerio de Vivienda en 1998 y 2003, y a través de los cuales se aprobaron cambios de zonificación en el barrio de El Cangrejo, nos sirven de marco de referencia para analizar, a) el proceso de cambio en la tipología, densidades y paisaje urbano del barrio; b) las particularidades de los argumentos conceptuales y legales sobre los que se fundamenta el proceso de hiperverticalización urbana, que al final veremos es el fondo de la cuestión; y c) las debilidades de los instrumentos para la gestión del desarrollo urbano en Panamá.
Proceso de cambio urbano
En especial, en el fallo publicado sobre la demanda presentada contra un cambio de zonificación en el sector de la calle José Martí, la descripción sobre el proceso de cambio en las tipologías urbanas del barrio es muy precisa. Este fallo detalla cómo, “en los alrededores de la calle José
Estos fallos sintetizan una opinión fundada y colegiada sobre un asunto de particular interés, y que, en el caso de las discusiones sobre el desarrollo urbano, presenta con claridad los argumentos y fundamentos legales que dan sostén al proceso de construcción de la ciudad.
Martí se había mantenido una zonificación de altas y medianas densidades, utilizando los mismos códigos (RM1 y RM2). En el caso del código RM1, en 1965 este permitía construcciones con hasta 500 personas por hectárea, en 1986 fue aumentada la densidad permitida a 750 personas por hectárea y luego por un cambio individual, en un lote de esta zona, se permitió un aumento de hasta 1,000 personas por hectárea”.
Se continúa señalando en este mismo documento que, “el máximo potencial de desarrollo que permiten las categorías vigentes RM1 y RM2 en el barrio de El Cangrejo y específicamente en la calle José Martí, aún no ha sido alcanzado, y es mejor que así sea, debido a que, según el censo de 2000, el barrio de El Cangrejo tenía una población de 7,384 personas con una superficie neta residencial de 61 ha. Si se ocupara solamente la superficie cuya norma es RM1 (20 ha), con la densidad máxima admisible (750 personas/ha), se obtendría el doble de la población actual de todo el barrio. Si se hiciera lo mismo con las áreas con códigos de zonificación RM2 y RM3, se alcanzaría la cifra de 65,000 habitantes, más de dos veces la población de todo el corregimiento de Bella Vista”.
En cuanto a este tema, en el fallo se plantean argumentos sobre la situación en el barrio de El Cangrejo, y de cómo esta ha derivado en la aprobación de cambios individuales de zonificación que aumentan de forma significativa las densidades preexistentes, cambiando la tipología constructiva, reemplazando las antiguas construcciones de 13 o 14 pisos con edificios que llegan hasta los 20, 30 y 40 pisos. Con estos cambios se ejercen presiones importantes sobre la infraestructura existente en el barrio.
Argumentos legales y conceptuales para la hiperverticalización
En cuanto a los argumentos presentados, y sobre los cuales se sustenta la hiperverticalización del barrio, sus defensores plantean que la densificación solicitada: “1) no afecta el volumen de tránsito y la funcionalidad del sistema vial del barrio; 2) que no se disminuye la capacidad de las redes de infraestructura (acueductos, alcantarillados, tendido eléctrico, etc.); 3) que no se ocasionan molestias y perjuicios en el vecindario; 4) que las características del lote permiten atender la nueva zonificación solicitada; y 5) que no se altera el carácter homogéneo y la tipología arquitectónica del barrio”.
A pesar de que al sumar el conjunto de la capacidad constructiva asignada al barrio de El Cangrejo a través de su zonificación (códigos RM1, RM2 y RM3) se reflejan unos valores potenciales de poblamiento desproporcionados –toda la población de Bella Vista en un solo barrio–, sorprende encontrar el argumento de que el suelo disponible se encuentra subutilizado, y que no se ha alcanzado el máximo desarrollo posible, sea uno de los más enfatizados.
Debilidades de los instrumentos para la gestión del desarrollo urbano en Panamá
La discusión central planteada en estos fallos de la Corte Suprema, el derecho a explotar el suelo urbano a su máxima posibilidad, a partir de un derecho asignado mediante normas urbanas y una supuesta capacidad de carga de la infraestructura existente, refleja la urgente necesidad de realizar cambios conceptuales y del marco legal de los instrumentos existentes para la gestión urbana en Panamá.
Desde 1965 y hasta la fecha, el plano de zonificación sería el único instrumento con el cual se mide lo que es posible hacer o no en la ciudad. Sus planteamientos sobre el desarrollo urbano siguen siendo marcos generales en los cuales, al final del día, se puede construir cualquier tipo de estructuras en cualquier lugar. Se pierden las posibilidades de diseñar variaciones en los diferentes sectores de la ciudad, y al mismo tiempo se rompe la continuidad del espacio urbano, al basar el aprovechamiento del suelo en el único y solo criterio del máximo beneficio posible de inversionistas y propietarios.
La argumentación reflejada, tanto a favor como en contra de la hiperverticalización en los fallos de la Sala Tercera, es monotemática y excluye la dimensión temporal. Se habla del presente, se ignora el pasado y, sobre todo, no se discute el futuro. Sin considerar quedan cuestiones como el impacto de estas decisiones en el carácter de la actividad económica en la zona, la construcción de una imagen urbana, la protección del patrimonio arquitectónico, la disponibilidad de espacio público, o incluso, la salud de las personas. La pregunta que al final cabe hacerse es, ¿cómo puede continuar haciéndose ciudad a partir de un instrumento y una gestión que a todas luces se muestra simplista y de poco alcance?