Amenaza o vulnerabilidad: ¿Qué prima en la administración del riesgo en Panamá?
A las instituciones no les queda otra alternativa que administrar las consecuencias, pues las causas del riesgo se encuentran fuera de su competencia. La gestión integral del riesgo trasciende los espacios sectoriales de una o varias instituciones
La falta de confluencia entre las ciencias sociales y las ciencias naturales en el abordaje de realidades complejas tales como: la relación sociedad/naturaleza, tiene su cara más visible en el estudio y la administración del riesgo. A pesar de que en otras latitudes existe una amplia trayectoria en esfuerzos mancomunados de corte investigativos en la que convergen ambos tipos de ciencias, en esta temática; en América Latina y sobre todo en Panamá, aún queda un amplio camino por recorrer.
Este hecho que se produce en el campo del conocimiento se traslada a la administración del riesgo. Es así como lo plantea Lavell: “Las formas en que se definen o se conceptualizan los desastres naturales distan de ser un mero ejercicio semántico. Por el contrario, constituyen un paso fundamental y una influencia dominante en la organización del pensamiento y, en consecuencia, en la manera en que se encara la investigación y la acción necesaria para enfrentarlos”. (Lavell, 1993: 78)
Dentro de ambas ciencias existe un número plural de definiciones del riesgo y desde diferentes escenarios, en este caso particular, nos referimos al riesgo socio ambiental, conceptualizado por Lavell, como la convergencia de factores correspondientes a la amenaza y la vulnerabilidad, conceptualizándolos de la siguiente forma:
“Una ‘amenaza’ refiere a la posibilidad de la ocurrencia de un evento físico que puede causar algún tipo de daño a la sociedad. La ‘vulnerabilidad’ se refiere a una serie de características diferenciadas de la sociedad, o subconjuntos de la misma, que le predisponen a sufrir daños frente al impacto de un evento físico externo, y que dificultan su posterior recuperación” (Lavell, s/f: 2)
En Panamá, de acuerdo con el Ministerio de Ambiente, contenido en el Decreto Ejecutivo No. 1 del 1 de marzo de 2023 y publicado mediante Gaceta Oficial No. 29730C en su artículo 2 acápite 42, se conceptualiza el riesgo ambiental como la “capacidad de una acción de cualquier naturaleza que, por su ubicación, características y efectos, genera la posibilidad de causar daño al entorno o a los ecosistemas”: Esta simplificada forma de conceptualizar el riesgo nos indica por dónde se encuentra el énfasis, por lo menos en lo que atañe a su comprensión, por parte de la institucionalidad panameña.
Dos miradas en la comprensión del riesgo
Tradicionalmente, en materia de riesgo se ha enfatizado en la amenaza. Según Hewitt, ésta es vista como: “eventos temporal y territorialmente segregados, en los cuales la casualidad principal deriva de extremos en los procesos físico-naturales (terremoto, huracán, tsunami, etc.)”. Estos fenómenos son vistos como determinantes, donde no se ejerce control; por tanto, la forma de prevenirlos es a través de sistemas de alerta temprana para efectos de desalojos y reducir al mínimo la pérdida de vidas.
Es así, como la propuesta en este sentido, es crear espacios que permitan monitorear, vigilar y alertar en su momento. La causalidad desde esta perspectiva va de
lo físico hacia las afectaciones que puedan generarse en lo social. Lavell, considerará que una consecuencia de este tipo de comprensión es que al final “existe una separación entre el desastre y sus causas”.
Por otro lado, en lo que atañe a las ciencias sociales, las mismas harán énfasis en las condiciones de vulnerabilidad, las cuales son las que tienen la capacidad potencial de transformar una amenaza en desastre. Las condiciones de vulnerabilidad son espacios producidos socialmente, precisamente, por la forma en que nos relacionamos, por un lado, en el conjunto de la sociedad y por el otro lado, como nos vinculamos con el medio natural.
Es decir, todas las inequidades y desigualdades que se producen en el sistema económico afectando gran parte de la población, a su vez, se manifiestan en la generación de situaciones de vulnerabilidad frente a los riesgos socio – ambientales. Una vez más Lavell, nos ilustra sobre el por qué un desastre es de carácter eminentemente social, señalando que:
“La ubicación y formas de construcción de viviendas, unidades de producción e infraestructura; la relación que se establece entre el hombre y su entorno físico-natural; los niveles de pobreza; los niveles de organización social, política e institucional existentes; actitudes culturales o ideológicas, entre otras, influirán en la concreción y definición del desastre y sus impactos” (Lavell, 1993: 79).
En este caso, la relación de causalidad se invierte, el fenómeno viene a ser el detonante, pero la causalidad del desastre es mucho más compleja, ubicándose en la organización socio - económica.
Panamá ¿qué prioriza: las consecuencias o las causas?
Reconocer estas relaciones de causalidad, conllevarían más allá de crear entes que den seguimiento al comportamiento de los fenómenos físicos, hacer cambios sustanciales dentro de los aspectos mencionados. Mientras esto no se asuma, será conveniente que instancias como el SINAPROC pasen a ser un súper ministerio y la fuerza de tarea conjunta se especialice aún más en temas de desastre, pues lejos de controlarse, los desastres irán en aumento.
Entre las causas de la vulnerabilidad en Panamá, se reconocen en el Plan Estratégico Nacional de Gestión Integral del Riesgo de Desastres de Panamá 2022-2030, los siguientes factores: “expansión urbana”, “degradación ambiental”, “condiciones de pobreza y desigualdad socioeconómica”, “gobernanza de la gestión del riesgo y el ordenamiento territorial”; sin embargo, algunas otras no fueron identificadas. Igualmente señala las debilidades institucionales en cuanto a la corrección de tales factores.
A las instituciones no les queda otra alternativa que administrar las consecuencias, pues las causas del riesgo se encuentran fuera de su competencia. La gestión integral del riesgo trasciende los espacios sectoriales de una o varias instituciones, la misma tiene que estar inserta en el plan de desarrollo del país, -en el dado caso de que existiese-, como un eje transversal.
El riesgo como aspecto a considerar en el desarrollo
Vivimos en un espacio físico, finito y actualmente altamente vulnerable, lo cual se evidencia en la proliferación de riesgos de todo tipo; no sólo, los que atañen a los fenómenos físicos. No podemos seguir actuando en cuanto a la extracción y contaminación se refiere, de forma ilimitada y, pensar que, actuando sobre las consecuencias, el escenario va a estar bajo control. Los últimos 200 años de relación con el espacio natural bajo la actual forma en que estamos organizados como sociedad; y desde hace varias decenas de años, nos muestra con la presencia cotidiana del riesgo, que esta fórmula no es viable.
Frente a las evidencias es necesario actuar, trascendiendo la competencia sectorial, y elevando el riesgo a política de Estado, - en la búsqueda del desarrollo-, donde se atiendan los múltiples riesgos, como lo señala Lavell:
“Difícilmente se podría pensar en desarrollo si esto se acompaña por un aumento en los niveles de riesgo en la sociedad y, en consecuencia, en las posibilidades de daños y pérdidas para la población. Esto no solamente atañe a la problemática particular de los desastres, sino también al riesgo asociado con la enfermedad y la desnutrición, el analfabetismo, el desempleo y la falta de ingresos, la violencia, la drogadicción, la marginación y la exclusión social, entre otras condiciones objeto de intervención y cambio en una sociedad en busca del desarrollo”. (Lavell, 1998; 1999).
La autora es socióloga. Docente e investigadora de la Universidad de Panamá