3% PKB na subwencję oświatową i udział w PIT ryczałtowym

Samorządom grozi zapaść finansowa. Dwa najpoważniejsze problemy to przepaść pomiędzy kosztami zadań oświatowych a wysokością subwencji oświatowej oraz ubytek dochodów z PIT. Strona samorządowa Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu ma gotowe projekty ustaw wzmacniających dochody gmin, powiatów i województw. Zakładają one przekazanie 3% PKB na subwencję oświatową oraz przyznanie samorządom udziałów w ryczałtowym PIT. Oba te rozwiązania są racjonalne i zasługują na wsparcie – uważa dr Aleksander Nelicki, ekspert ds. finansów samorządowych.

Czy ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego powinna zostać napisana na nowo?

Aleksander Nelicki: to dosyć stara ustawa. Od jej uchwalenia mija dwadzieścia lat. O potrzebie zmiany systemu dochodów komunalnych mówi się od lat. Teraz – po tym jak w latach 2019-2022 r. rząd rozbił jego podstawę drastycznie ograniczając dochody z podstawowego źródła, jakim są udziały samorządów we wpływach z PIT – to konieczność.

Z jakimi największymi problemami finansowymi samorządy mierzą się obecnie?

Pierwszy to niedofinansowanie zadań oświatowych. O tym, że subwencja oświatowa jest niedoszacowana samorządy mówią od lat. Ten problem widać w ich budżetach: co roku rośnie ilość środków własnych, które JST do oświaty dokładają.

A drugi?

To luka dochodowa spowodowana zmianami w PIT, wprowadzonymi w latach 2019-2022. Gdyby nie one, w tym roku dochody samorządów z PIT byłyby wyższe o przeszło 30 mld zł. Ubytek ten nie został samorządom w pełni zrekompensowany. Co więcej rządowe rekompensaty nie trafiają do tych JST, które ubytek dochodów z PIT odczuły najmocniej. Miasta na prawach powiatu, które na zmianach w podatku PIT straciły najbardziej, otrzymały ze strony rządu najsłabsze wsparcie.

Może to sprawiedliwe wspierać ubogich bardziej, a bogatych mniej.

To dwie różne sprawy. Jedna to zaradzenie negatywnym skutkom działań rządu, czyli obniżki PIT. W finansach samorządów miejskich – tak miast na prawach powiatu, jak i gmin miejskich – spowodowało to stan kryzysu. Druga kwestia to rewizja systemu wyrównywania dochodów JST. To wymaga dobrej diagnozy, które samorządy potrzebują wsparcia.

Tymczasem, przy okazji rekompensowania ubytku dochodów z PIT, rząd łączy te dwie kwestie w sposób, który sprawia wrażenie, że chce radykalnie i na ślepo zmienić hierarchię dochodową wśród JST na rzecz gmin wiejskich kosztem miast. „Bogate” wielkie miasta i „ubogie” gminy wiejskie to jednak tylko stereotyp. Te ostatnie znajdziemy zarówno w absolutnej czołówce, jak i na samym dole hierarchii dochodowej.

Zresztą funkcjonujący system wyrównawczy stanowczo przeszacowuje dystans dochodowy pomiędzy miastem a wsią, chociażby poprzez posługiwanie się zaniżoną liczbą mieszkańców wielkich miast. To chyba jednak temat na odrębną rozmowę.

A co z rządową rekompensatą?

Ta jest skrajnie niewystarczająca Przykładowo, w 2021 r. rząd przewidując utratę przez samorządy kwoty rzędu 13,5 mld zł rocznie, równocześnie w pierwszym roku zapewnił 8 mld zł rekompensaty, ale już w następnym – jedynie 3 mld zł.

Czyli mechanizm zwiększający subwencję rozwojową, kiedy spadają dochody samorządów z udziałów w PIT i CIT się nie sprawdza.

Problem w tym, że wyjściowy poziom kwot referencyjnych, mających stanowić podstawę mechanizmu, został ustalony znacznie poniżej własnych szacunków rządu dotyczących wielkości wpływów podatkowych. Mówiąc w uproszczeniu: obniżono dochody JST z PIT i gwarancja dotyczy tylko tej ich nowej, niższej wysokości. Dodatkowo odnosi się ją do PIT i CIT łącznie. Rosnący CIT zmniejsza rekompensatę spadku dochodów z PIT.

Na to wszystko nałożyła się inflacja, która pozostawiła w tyle efekty indeksacji kwot referencyjnych, opierającej się na historycznych danych dotyczących wzrostu PKB.

Sytuację finansową JST rząd próbuje ratować „nadzwyczajnymi transferami dodatkowych środków”.

Ich potrzeba dowodzi, że system przestał działać właściwie, a tym samym rząd przyznaje się do błędu. Co do samych transferów, przed rozpoczęciem roku budżetowego nie wiadomo, czy o ogóle się pojawią i w jakiej wysokości. Raz było to 8 mld zł, drugi – ponad 13 mld zł, a w tym roku ma być „między 8 mld zł a 10 mld zł”. Ich podział nie odpowiada rozkładowi utraty dochodów z PIT.

Jaki ma być tegoroczny podział

Rząd postawił przed samorządami trudne zadanie. Zapowiadana pula środków do podziału – maksymalnie 10 mld zł – jest bowiem dużo niższa niż samorządy oczekiwały (minimum 13,7 mld zł). Unia Metropolii Polskich zaproponowała rozwiązanie kompromisowe preferujące „małe i biedniejsze” gminy. Kosztem środków, które mogłyby zasilić budżety tworzących UMP miast, „małym i biedniejszym” gminom zagwarantowano środki w wysokości co najmniej 1,5 mln zł.

Wypracowana na tej bazie propozycja podziału, uzgodniona przez pięć z sześciu organizacji samorządowych wchodzących w skład KWRiST (rozwiązanie to zostało odrzucone przez Związek Gmin Wiejskich RP) – została przedstawiona Ministerstwu Finansów i obecnie strona samorządowa oczekuje na odpowiedź resortu, czy będzie realizowana.

Najprostszym sposobem zrekompensowania ubytku dochodów z PIT jest podwyższenie udziałów JST we wpływach z tego podatku.

Rzeczywiście to najprostsze i chyba najbardziej właściwe rozwiązanie, ale może się okazać niewystarczające.

Unia Metropolii Polskich i Związek Miast Polskich przedstawiły ministerstwu finansów projekt ustawy przyznający JST udziały w PIT płaconym w formie ryczałtu. Rozwiązanie to poparła cała strona samorządowa KWRiST.

To dobra koncepcja. PIT ryczałtowy obecnie w całości zasila budżet państwa, co więcej wprowadzone w nim zmiany powodują, że coraz większa liczba podatników decyduje się przejść na tą formę opodatkowania. Dla JST to utrata dochodów. O ile 2021 r. dochody z ryczałtowego PIT wyniosły 13,6 mld zł, o tyle w budżecie państwa na 2023 r. zaplanowano już 30,8 mld zł. Udział w PIT ryczałtowym dałby w tym roku samorządom dodatkowe środki w wysokości 15,5 mld zł (50,25% z 30,8 mld zł).

Wróćmy do oświaty. Rząd i resort oświaty pokazują jak bardzo – każdego roku – subwencja oświatowa rośnie.

W zeszłym roku bilans finansowania zadań oświatowych wyglądał następująco. Samorządy otrzymały łącznie 55,9 mld zł subwencji oświatowej. Wszelkie inne dochody bieżące – w tym dotacje – przeznaczone na te zadania wyniosły 6,8 mld zł. Natomiast wydatki bieżące wszystkich JST złożyły się na przeszło 98,3 mld zł, co oznacza, że samorządy sfinansowały ze środków własnych wydatki w tej dziedzinie na 35,6 mld zł, więcej o 4,6 mld zł niż rok wcześniej.

Dlaczego tak się dzieje?

Przygotowując w 2003 r. projekt obecnie obowiązującej ustawy o dochodach JST, zakładano że w perspektywie kilku lat system finansowania oświaty zostanie radykalnie zmieniony, a sama subwencja oświatowa zniknie. Dlatego nie zadbano o systemowy mechanizm wzrostu kwot przeznaczanych przez państwo na finansowanie oświaty.

Jak sprawić, aby w systemie znalazło się więcej pieniędzy na oświatę?

Samorządy postulują powiązanie wysokości subwencji oświatowej z PKB…

…3% PKB na subwencję oświatową, taki projekt ustawy przygotowany został przez Unię Metropolii Polskich.

3% PKB na subwencję oświatową to absolutnie racjonalny postulat, który zasługuje na wsparcie ze strony wszystkich formacji politycznych, którym zależy na jakości polskiej oświaty.