Przekazać Ukrainie pieniądze Rosji?

Po miesiącach debat państwa Zachodu są coraz bliższe decyzji o konfiskacie zamrożonych aktywów Rosji dla wsparcia Ukrainy. W marcu Komisja Europejska powinna ogłosić swój plan.

Już od dwóch lat Rosja z pogwałceniem prawa międzynarodowego prowadzi brutalną wojnę z Ukrainą i coraz większym problemem staje się finansowanie odbudowy zaatakowanego państwa ze zniszczeń spowodowanych przez rosyjskie wojska, a dla części zachodnich polityków także finansowanie dalszego wsparcia dla Ukrainy. Dlatego coraz głośniej na Zachodzie mówi się o wykorzystaniu w tym celu pieniędzy agresora, czyli Rosji.

Zaraz po rosyjskiej inwazji na Ukrainę państwa Zachodu w ramach sankcji zamroziły znajdujące się na ich terenie rosyjskie aktywa, głównie banku centralnego Rosji. To majątek wyceniany na ok. 300 mld dol. Zamrożenie nie pozwala Rosji dysponować tym majątkiem, który wciąż jednak do niej należy. Początkowo nikt na Zachodzie nie chciał tykać tych środków, ale od zeszłego roku częściej zaczęto się zastanawiać nad ich wykorzystaniem. Przede wszystkim dla wsparcia odbudowy Ukrainy ze zniszczeń wojennych. Koszty strat już w zeszłym roku szacowano na ponad 400 mld dol., a trwająca wciąż wojna codziennie zwiększa ten rachunek.

Głosy Waszyngtonu i Brukseli

W tym tygodniu Janet Yellen, sekretarz skarbu USA, wyraziła – najmocniejsze dotąd z jej strony na forum publicznym – wsparcie dla pomysłu przekazania Ukrainie zablokowanych na Zachodzie aktywów Rosji.

– Nasza koalicja musi koniecznie i pilnie znaleźć sposób, jak odblokować te unieruchomione [aktywa] Rosji, aby wesprzeć trwający opór Ukrainy i jej długoterminową odbudowę – powiedziała Yellen we wtorek w Brazylii na spotkaniu ministrów finansów i szefów banków centralnych państw grupy G20. Jak podkreśliła: – Uważam, że istnieją mocne argumenty prawa międzynarodowego, ekonomiczne i moralne, przemawiające za tym, by z tym ruszyć. To byłaby zdecydowana odpowiedź na bezprecedensowe zagrożenie globalnej stabilności przez Rosję.

Następnego dnia z podobnym apelem do Parlamentu Europejskiego zwróciła się Ursula von den Leyen, przewodnicząca Komisji Europejskiej.

– Czas zacząć rozmowę o wykorzystaniu ponadwymiarowych zysków [windfall profits] z zamrożonych aktywów Rosji na wspólne zakupy sprzętu wojskowego dla Ukrainy – powiedziała szefowa KE. Jak wskazała: – To będzie najmocniejszy symbol i najlepszy pożytek z tych pieniędzy, jeśli zostaną wykorzystane, aby uczynić Ukrainę i całą Europę bezpieczniejszym miejscem do życia. Chodzi ostatecznie o to, aby Europa wzięła odpowiedzialność za własne bezpieczeństwo.

Unia Europejska ma kluczowe znaczenie w sprawie decyzji o wykorzystaniu zamrożonych aktywów Rosji, bo większość z nich zablokowały właśnie państwa Unii. Tylko na rachunkach belgijskiej firmy depozytowej Euroclear zamrożono aktywa banku centralnego Rosji o wartości szacowanej na ok. 191 mld euro. W zeszłym roku odsetki od tego majątku przyniosły Euroclear ponad 3 mld euro zysków.

Dwa tygodnie temu Rada Europejska, czyli rządy państw UE, zobowiązała depozyty papierów wartościowych, które przechowują zamrożony majątek Rosji o wartości ponad 1 mln euro, aby księgowały osobno zyski z tych aktywów i nie dysponowały uzyskiwanymi z nich zyskami netto. To powszechnie uznano za pierwszy krok do wykorzystania tych pieniędzy dla wsparcia Ukrainy.

Unia Europejska ma kluczowe znaczenie w sprawie decyzji o wykorzystaniu zamrożonych aktywów Rosji, bo większość z nich zablokowały właśnie państwa Unii

Kłopoty z konfiskatą

Państwa Zachodu nie chciały początkowo ruszać zamrożonych aktywów Rosji ze względu na szczególną ochronę – czyli immunitet – jaki prawo międzynarodowe zapewnia majątkom państw. W szczególnych sytuacjach majątek obcego państwa zajmuje się lub zamraża. Ale w takich sytuacjach obce państwo pozostaje jego właścicielem, nie może nim tylko dysponować.

Teraz chodzi o konfiskatę, czyli odebranie Rosji jej majątku – na skalę nieznaną od II wojny światowej. To rodzi problemy i obawy części polityków, finansistów i prawników. Przy tym Rosja już zapowiedziała, że uzna za kradzież jakiekolwiek wykorzystanie jej aktywów dla wsparcia Ukrainy. Jaki konkretnie może być odwet Rosji – nie wiadomo. Nie ma za to wątpliwości, że państwo Putina zacznie wytaczać procesy państwom Zachodu i nie będzie szczędzić na to pieniędzy. Dlatego wszelkie plany wykorzystania zamrożonych aktywów Rosji dla wsparcia Ukrainy wymagają wyjątkowo skrupulatnego przygotowania prawnego.

Co można zrobić?

Na zlecenie Parlamentu Europejskiego obszerną analizę prawnych możliwości konfiskaty aktywów Federacji Rosyjskiej opracowała Philippa Webb, profesor międzynarodowego prawa publicznego londyńskiego King’s College.

Punktem wyjścia jej rozważań są rezolucje Zgromadzenia Ogólnego ONZ, które uznały agresję Rosji wobec Ukrainy za pogwałcenie Karty ONZ. W takiej sytuacji państwo agresor jest zobowiązane ponieść materialne konsekwencje, czyli zapłacić za spowodowane zniszczenia i straty.

W swoim opracowaniu Philippa Webb przeanalizowała sześć głównych – a z wariantami 11 – możliwości konfiskaty majątku Rosji.

Pierwsza to konfiskata na podstawie wyroku sądu międzynarodowego, np. Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Bo o ile prawne bariery często uniemożliwiają poszczególnym państwom konfiskowanie majątku innych państw, o tyle wyrok sądu międzynarodowego może już sankcjonować taką konfiskatę. Problem w tym, że na taki wyrok trzeba czekać nawet kilka lat i dotąd wyroki opiewały na stosunkowo nieduże kwoty.

Następną możliwością jest podpisanie traktatu międzynarodowego powołującego komisję, która będzie wypłać odszkodowania ukraińskim ofiarom rosyjskiej agresji. Taki międzynarodowy traktat mógłby zalegalizować konfiskatę rosyjskich aktywów.

Kolejna możliwość to wykorzystanie aktywów banku centralnego Rosji jako zabezpieczenia dla pożyczek zaciąganych na odbudowę Ukrainy.

Można również uznać Rosję za państwo finansujące terroryzm i na podstawie konwencji warszawskiej z 2005 r. próbować w ten sposób uzasadnić konfiskatę zamrożonych aktywów banku centralnego Rosji. Ale Philippa Webb uważa, że zapisy konwencji warszawskiej nie dają jasnych przesłanek do takiej konfiskaty, wymagającej też udowodnienia, że aktywa rosyjskiego banku centralnego są związane z finansowaniem przez to państwo terroryzmu.

Inną możliwością jest pomysł KE, aby przekazać zamrożone aktywa banku centralnego do specjalnego unijnego funduszu inwestycyjnego, którego zyski byłby przeznaczane na wsparcie Ukrainy. Philippa Webb wskazała jednak, że Rosja mogłaby rościć sobie prawa do zysków takiego funduszu. Z drugiej strony w razie nieudanej inwestycji państwom Unii groziłoby ryzyko pokrycia z własnych pieniędzy strat.

Konfiskata na pożyczkę dla Ukrainy

Philippa Webb oceniła również ryzyka prawne związane z różnymi koncepcjami konfiskaty zamrożonego majątku Rosji.

Jej zdaniem z punktu widzenia prawa międzynarodowego najmniej ryzykownym rozwiązaniem jest konfiskata aktywów banku centralnego Rosji i ich przekazanie Ukrainie jako pożyczki. Ale jednocześnie Ukraina dostałaby taką pożyczkę pod warunkiem jej zwrotu, po wypłaceniu przez Rosję w całości reparacji za napaść.

W ten sposób Rosja teoretycznie zachowałaby prawo do zwrotu przekazanych Ukrainie zamrożonych na Zachodzie aktywów swojego banku centralnego. Z góry jednak można założyć, że kwota reparacji należnych Ukrainie od Rosji znaczenie przekroczy wartość takiej pożyczki dla Ukrainy, czyli w praktyce Kijów nie zwróciłby tych pieniędzy Moskwie.

Jednocześnie Ukraina natychmiast dostałaby znaczące środki na finansowanie powojennej odbudowy. Takiej możliwości nie daje proponowane przez szefową KE wykorzystanie ponadwymiarowych zysków z zamrożonych aktywów Rosji na zakupy uzbrojenia dla Ukrainy. Bo takie zyski mogą wynieść tylko kilka miliardów euro rocznie.

Zdaniem Philippy Webb jest to także rozwiązanie bardziej ryzykowne z punktu widzenia prawa międzynarodowego. Bo nie wiadomo, jak w umowach banku centralnego Rosji z centralnymi depozytami papierów wartościowych ustalono zasady dysponowania ponadwymiarowymi zyskami od rosyjskich aktywów. I być może Rosja może sobie rościć prawo do takich zysków.