La Junta en su laberinto

“La idea de que la implementación de políticas de austeridad tiene efectos positivos en el crecimiento económico ha tenido una larga vida a pesar de toda la evidencia que indica lo contrario”

Jorge Luis Borges, en “El jardín de senderos que se bifurcan”, narra la historia de Ts’ui Pên, un chino erudito que se retira a “escribir un libro” y “construir un laberinto.” Al morir éste deja como legado varios “manuscritos caóticos”. Con el paso del tiempo un profesor descifra el enigma: el libro y el laberinto eran un solo objeto. En su libro, Ts’ui Pên —en contraste con una narrativa tradicional donde una persona enfrentada con diversas alternativas “opta por una y elimina las otras”— opta simultáneamente por todas y “crea, así, diversos porvenires, diversos tiempos, que también proliferan y se bifurcan”. En esencia “todos los desenlaces ocurren; cada uno es el punto de partida de otras bifurcaciones”.

De igual manera, los encargados de redactar un plan fiscal a diez años para Puerto Rico comienzan en el mismo lugar que Ts’ui Pên: enfrentando una infinidad de porvenires posibles. Pero, a diferencia de Ts’ui Pên, no pueden optar simultáneamente por todas las alternativas. Los autores tendrán que analizar cómo interactúan diversas variables económicas, financieras, fiscales y sociales, y escoger un sendero fiscal, entre los múltiples que son factibles, sabiendo que su decisión será a su vez -a través de los efectos en la economía de Puerto Rico- el punto de partida de otros senderos y bifurcaciones fiscales.

El problema es que no existe una metodología puramente tecnocrática, libre de una carga ideológica o filosófica, para determinar si se le otorga prioridad al crecimiento económico, a eliminar el déficit estructural, al pago de la deuda pública, a mantener los servicios públicos esenciales, incluyendo el seguro de salud del Gobierno, o al pago de las pensiones. Es por eso que en el Centro para una Nueva Economía (CNE) hemos elaborado, partiendo desde nuestra visión y entendimiento de la economía de Puerto Rico, algunos principios para la preparación del plan fiscal.

El 15 de noviembre enviamos una carta a la Junta de Control Fiscal describiendo esos principios, los cuales resumimos a continuación.

UN PLAN FISCAL TRANSPARENTE. La médula del plan fiscal es un escenario base, que a su vez es función de unas proyecciones de crecimiento económico. Este escenario asume que no hay cambios en las leyes o políticas fiscales existentes. El objetivo es establecer un marco de referencia para estimar el impacto de diversas propuestas de política pública. Por tanto, es extremadamente importante que el modelo económico utilizado para generar el escenario base se haga público y que las premisas utilizadas para su preparación se expliquen y justifiquen adecuadamente.

CRECIMIENTO ECONÓMICO DEBE SER

EL OBJETIVO PRINCIPAL. Un crecimiento económico robusto es la clave para sufragar los servicios gubernamentales, pagar las pensiones, y para la sostenibilidad de la deuda pública. El segundo paso, por tanto, debe ser el diseño de una estrategia de crecimiento a mediano plazo que identifique sectores donde Puerto Rico tiene, o pudiera tener, una ventaja comparativa y las reformas estructurales necesarias para generar crecimiento. El impacto de esas intervenciones de política pública se puede medir entonces en relación al escenario base. Idealmente, se escogerían políticas que aumenten la inversión, creen empleos nuevos, incrementen el ingreso personal, generen un aumento en los recaudos gubernamentales y produzcan un balance primario positivo (antes de pagar interés y principal) que servirá de punto de partida para negociar con los acreedores.

HAY QUE EVITAR OTRA

RENEGOCIACIÓN DE LA DEUDA. Una vez se determina el balance primario estimado para los próximos diez años, se compara esa cantidad con el servicio de la deuda (para ese mismo periodo de tiempo) que depende de impuestos para su repago (las corporaciones públicas se excluyen ya que éstas generan sus propios ingresos) y se calcula la quita necesaria para asegurarnos con un alto grado de probabilidad, digamos 95%, que la deuda se podrá pagar sin tener que tomar préstamos nuevos y que no será necesario renegociarla en el corto plazo. Este último punto es importante; varios estudios han determinado que en más del 50% de las reestructuraciones de deuda durante los últimos 40 años ha sido necesario renegociar los términos dentro de un periodo de cinco años. Este resultado no solamente es subóptimo sino que también retrasa la recuperación económica al generar un alto grado de incertidumbre.

EVITAR O MINIMIZAR LAS POLÍTICAS

DE AUSTERIDAD. La idea de que la implementación de políticas de austeridad tiene efectos positivos en el crecimiento económico ha

tenido una larga vida a pesar de toda la evidencia que indica lo contrario. Tan recientemente como el 2010, economistas de la división de investigación del Fondo Monetario Internacional (FMI) cuestionaron la sabiduría de imponer políticas de austeridad a países que atraviesan por una crisis fiscal o financiera. Por ejemplo, el World Economic Outlook de octubre de 2010, incluye un análisis que concluye que en países afectados por una crisis fiscal “un recorte en el gasto gubernamental igual a 1% del PNB reduce la demanda doméstica aproximadamente por 1% y aumenta la tasa de desempleo por 0.3 punto porcentual”. Este análisis fue validado por el propio FMI en 2011, 2012 y 2013.

Más importante aún, en Puerto Rico la austeridad se ha intentado y ha fracasado. Tanto la Ley 7 de 2009, como la Ley 66 de 2014, impusieron recortes al gasto gubernamental, aumentaron impuestos, congelaron salarios, suspendieron la efectividad de convenios colectivos, y rescindieron contratos, entre otras medidas de austeridad. El efecto, en ambos casos, fue agudizar la contracción económica.

ESTIPULAR CLARAMENTE QUÉ COSAS

SON NEGOCIABLES Y CUÁLES NO. Dada la experiencia en otras jurisdicciones, lo más probable es que los bonistas presenten demandas económicamente irrazonables o socialmente perversas con respecto a la cantidad del balance primario, recortes a los servicios gubernamentales y pensiones públicas, la privatización de activos públicos y reformas a leyes laborales y al seguro de salud del Gobierno. El Gobierno de Puerto Rico debe dejar claro desde el principio qué es negociable y qué no en cada una de estas áreas para evitar la pérdida de tiempo y reducir la ansiedad e incertidumbre entre la población.

Si los efectos económicos de la austeridad son negativos, los efectos sociales son potencialmente explosivos.

Dado todo lo anterior, recomendamos que la próxima iteración del plan fiscal atienda la crisis fiscal en la siguiente secuencia: (1) implementar reformas estructurales para fomentar el crecimiento; (2) reformar las instituciones presupuestarias, fiscales y de política económica; (3) renegociar los términos de la deuda pública; y (4) postergar la implementación de políticas de austeridad, si alguna.