Crónica de una “quiebra financiera”

Se ha discutido mucho en los medios de comunicación sobre los factores que contribuyeron a la “quiebra financiera” del Banco Gubernamental de Fomento Para Puerto Rico (BGF). Sin embargo, los factores que se han señalado no reflejan la raíz de las causas que indujeron a la crisis. A continuación, reseñaré los factores que considero fueron los más relevantes a la luz de mi conocimiento y experiencia después de haber trabajado 25 años en esta institución.

TRASFONDO HISTÓRICO

Desde 1871 se comenzó a deliberar sobre la necesidad de un banco en el País a fin de contar con una institución financiera que sirviera para el financiamiento de proyectos relacionados con nuestro desarrollo económico. Esta idea fue evolucionando por varias décadas hasta que mediante la Ley 252-1942 fue creado con el nombre de Banco de Fomento. Posteriormente se creó la Ley 17-1948, la cual se constituyó como la ley orgánica y le cambia el nombre a Banco Gubernamental de Fomento Para Puerto Rico. Entre las funciones principales establecidas se destaca ser agente fiscal y asesor financiero del Estado Libre Asociado (ELA) y todas sus instrumentalidades públicas. Además, el BGF sirve de agente prestatario del gobierno y el sector privado, y actúa como depositario principal y fideicomisario de los fondos del ELA.

Durante las primeras cuatro o cinco décadas, el banco tuvo un rol transcendental en la economía de Puerto Rico. Fue a través del BGF que se logró facilitar el financiamiento de los principales proyectos estratégicos de infraestructura socioeconómica de la Isla, como por ejemplo las primeras plantas de energía eléctrica, los proyectos de acueductos y alcantarillados, la red vial, sistemas de comunicaciones, la vivienda de interés social y de clase media, escuelas, la Universidad de Puerto Rico y universidades privadas. En el ámbito privado, proyectos de agricultura, manufactura, comercio y turísticos fueron también financiados por el banco.

Otro aspecto que debe ser contemplado es que los logros que tuvo el BGF ocurrieron en una coyuntura donde el sector privado local colaboró muy poco. Contrario a otras jurisdicciones en Estados Unidos, América Latina y Europa, nuestro sector privado jugó siempre un papel muy conservador y pasivo en el proceso de desarrollo económico. Es por esto que el BGF tuvo que asumir un rol muy proactivo que debió asumir en parte el sector privado. Cabe recordar que fue nuestro sector privado el que recomendó la creación de un Banco de Desarrollo con el fin de desvirtuar las funciones que llevaba históricamente el BGF (“Informe Los Carrión”, 1984). Este fue uno de los primeros golpes mortales que recibió el banco, ya que lo obligó a concentrarse más en ser un banco prestatario del gobierno y abandonar parcialmente su función de fomentar el desarrollo económico.

¿CÓMO LLEGAMOS HASTA AQUÍ?

Tomando en cuenta el rol protagónico que tuvo el Banco a través de nuestro proceso de desarrollo económico, podemos pasar a abordar los factores principales que entendemos propiciaron su lamentable desenlace financiero.

1 Diseño organizacional:

El aspecto de la estructura organizacional del BGF ha sido uno de los elementos que ha contribuido al descalabro financiero de esta prestigiosa institución. Durante el tiempo que estuve en el banco, en varias instancias el presidente del BGF era el secretario de Hacienda. Además, el secretario de Desarrollo Económico (antes director de Fomento), el secretario de la Gobernación, así como el director de la Oficina de Gerencia y Presupuesto formaban parte de la junta. Los restantes tres miembros representaban al sector privado. Como vemos, la llamada “gobernanza” del BGF estuvo siempre controlada por el equipo ejecutivo del gobernador de turno. Al tener mayoría el equipo ejecutivo del gobernador en la junta directiva del banco, con el pasar de los años se propició la politización de este organismo financiero y cierto “conflicto de interés” entre sus directores. Esto explica por qué se llegaron a aprobar múltiples financiamientos sin tener la fuente de pago requerida y prevaleciendo en ocasiones el criterio político-partidista sobre aquellos de índole crediticia y financiera.

2 Fondos 936:

Otro factor que consideramos importante fue el impacto que tuvo en el BGF la eliminación en 1995 de la Sección 936 del Código de Rentas Internas de los Estados Unidos. Fue el banco una de las instituciones financieras que se benefició del acceso a los fondos 936 que existían en el sector financiero de Puerto Rico. Por disposición de ley, las corporaciones bajo la Sección 936 tenían que invertir en “actividad elegible” que redundara en un estímulo al desarrollo económico. Entre la definición de “actividad elegible”, se consideraba cumplir con un requisito de depósito de sus ganancias en el BGF y en el Banco de Desarrollo Económico. A través de estos depósitos que el BGF captaba a un bajo costo, utilizaba los fondos para prestarle a las agencias públicas, municipios y al sector privado a tasas de interés muy competitivas. A base del acceso a los fondos 936, el BGF creó diversos programas crediticios por medio de sus subsidiarias y afiliadas. Estos programas de financiamiento permitieron proveer viviendas de interés social a cientos de miles de familias y el desarrollo de nuevas instalaciones educativas, turísticas y comerciales en el sector privado.

Sin lugar a dudas, estos depósitos contribuyeron a la capitalización del BGF y su liquidez financiera. No obstante, esta época de bonanza económica para el banco y el País culminó en 1995 con la sentencia de muerte de la Sección 936. Esto hizo que el BGF, al perder dichos depósitos, tuvo que recurrir a iniciar un programa de emisión de notas (pagarés) a corto plazo que sirviera de sustituto de los fondos 936 junto con el programa de papel comercial, y así poder continuar su actividad prestataria principalmente al Gobierno central, corporaciones y municipios. Este fue el inicio del grave problema de endeudamiento en que se embarcó el banco en los últimos años. Por ejemplo, durante el periodo de 2009 a 2012, la administración del banco llegó a emitir notas por más de $4,000 millones, de la cual sus primeros vencimientos comenzaron a verse en el cuatrienio pasado y el BGF tuvo que incumplir el pago por su falta de liquidez.

Una alternativa que hubiera mitigado la pérdida de depósitos 936 en el banco hubiese sido el rescate temprano acelerado de los fondos públicos que tenía el gobierno en la banca privada en los años noventa. Recuerdo que esta opción fue considerada por la alta gerencia del banco, pero luego se descartó ante la fuerte resistencia de la banca privada, ya que este sector también había sentido los efectos la pérdida de fondos 936. No obstante, bajo la dirección de Juan Agosto Alicea en 2001, se lograron traer al banco alrededor de $500 millones o el 20% de los fondos públicos que estaban en la banca privada. Aun así, la banca privada mantuvo su liquidez gracias a que el 80% de los fondos públicos estaban depositados en sus arcas.

3 Débil gestión de agente fiscal

La gestión del BGF como agente fiscal y asesor financiero del ELA ha sido otro factor que ha contribuido a su crisis financiera. Esta función, la cual es conferida por su ley orgánica, fue a través de los años debilitándose y perdiendo agilidad fiscal. La función de agente fiscal es una que reviste un gran interés público, ya que la misma busca que los fondos públicos y privados que posee el BGF para llevar a cabo su actividad prestataria a las agencias, municipios y el sector privado, sean concedidos y administrados de forma prudente y responsable. A pesar de que esta función se llevó por muchos años con el mayor rigor y prudencia fiscal, durante las últimos dos décadas la misma se fue desvaneciendo. Como toda entidad bancaria, la administración del crédito es una función medular para lograr ofrecer sus servicios de forma eficiente y mantener la estabilidad financiera de la institución. Recordemos que, en los pasados años, los cierres de cuatro instituciones bancarias del País estuvieron en gran parte relacionados con el mal manejo de su actividad

prestataria. Algo similar ocurrió en el BGF, ya que por muchos años se otorgaron créditos al Gobierno central, corporaciones públicas, municipios y al sector privado, sin tener la debida fuente de repago o no cumplir con una evaluación de crédito requerida.

Esta falta al deber de “fiducia pública” fue realizada por todas las administraciones de gobierno que han pasado por el BGF en los últimas dos décadas. Aquí están los financiamientos concedidos a los megaproyectos de infraestructura como Superacueducto, Tren Urbano, Coliseo y la llamada Tarjeta de Salud. También incluye las líneas de crédito al secretario de Hacienda para cuadrar los déficits de flujo de efectivo, Comunidades Especiales y más recientemente, los $2,000 millones concedidos a la Autoridad de Transportación y Carreteras. Algunos de estos préstamos luego se “empaquetaron” (“securitization”) y fueron refinanciados primero a través de la Corporación de Financiamiento Público (PFC) y luego por COFINA, lo que contribuyó aumentar la deuda pública del País.

4 Impacto de las Comunidades Especiales

El Programa de las Comunidades Especiales ha sido uno de los más innovadores y revolucionarios para combatir la pobreza en la Isla desde la época del gobernador Luis Muñoz Marín. A pesar de esto, debemos reconocer que tuvo un impacto sustancial para el banco. Con la creación del Fideicomisio de Comunidades Especiales, se sacaron del capital del banco $500 millones y se otorgó una línea de crédito por la misma cantidad, un total de $1,000 millones. A pesar que el BGF pudo aguantar este cantazo en ese momento por estar muy capitalizado y haber recibido el repago de los préstamos concedidos para los megaproyectos por medio de las emisiones de PFC, considero que fue una decisión muy riesgosa y poco prudente en términos fiscales. Se asumió un costo de oportunidad muy alto para el banco y la estabilidad fiscal del gobierno en el mediano y largo plazo.

5 Fuga de Talento

Un último factor, pero no menos importante, es la fuga de talento que ha tenido el banco en las pasadas dos décadas. No es pura coincidencia también que la crisis del BGF comienza a observarse con la implantación de un programa de retiros en 1995, los cuales propiciaron que cientos de empleados se retirarán a una edad temprana, perdiendo la institución todo este capital humano acumulado por varias décadas. Los conocimientos y experiencias que se adquieren en el banco suelen ser únicos, ya que no existe ninguna otra institución financiera en el País que tenga la compleja misión que tiene esta. Esta situación trajo serios problemas de estabilización interna, debilitándose las áreas de crédito, agencia fiscal y de operaciones, lo cual ha tenido serias repercusiones en el desempeño del BGF. Al igual que el resto del Gobierno de Puerto Rico, el banco nunca ha podido recuperarse de la pérdida de su capital humano.

Cada uno de estos factores no son mutuamente independientes sino, por el contrario, interactúan de forma interdependiente en tiempo y espacio para constituirse posiblemente como las causas principales del descalabro financiero y fiscal de esta prestigiosa institución que tanto ha contribuido el desarrollo económico de nuestro País. No podemos vislumbrar que nuestra economía vuelva a la senda del crecimiento económico sin tener al banco como instrumento para financiar y orientar su desarrollo económico.

Es necesario buscar alternativas encaminadas para salvar el banco y que el gobierno, junto al sector privado, contribuya de forma creativa en esta encomienda de País.