Zmenili ústavu, toto je dôvod

Prepočítali sme, aký dosah by mal zmiešaný volebný systém na slovenský parlament

Vtomto texte dáme Igorovi Matovičovi (OĽaNO) viackrát za pravdu. Jeho varovania, že by zmiešaný volebný systém priniesol Slovensku problémy, sú namieste. A ako vysvetlíme, ani ochrana brániaca jednoduchej zmene volebných pravidiel, ktorú Matovič v stredu presadil do ústavy, nie je v Európe ničím výnimočným.

Samozrejme, dôvody, pre ktoré si Matovič túto agendu osvojil, sú politické. Bez toho, aby predložil dôkazy, vytvoril tému hrozby pre demokraciu: predstavovať ju má údajná dohoda opozície na zmene volebného systému. Na takej zmene, ktorú OĽaNO nie tak dávno presadzovalo. Je zrejmé, že je to spôsob mobilizácie voličov proti Robertovi Ficovi a Smeru v ďalších voľbách.

Napriek tomu sme sa rozhodli bližšie pozrieť, čo to vlastne zmiešaný volebný systém je, kde a prečo sa používa a v čom sú jeho riziká.

Vypočuli sme aj Matovičove volania, aby sme dôsledky zmiešaného systému ilustrovali na tom, ako by vyzeral parlament, ak by sme hlasy z minulých parlamentných volieb prepočítali na mandáty podľa jeho parametrov. Nerobíme to preňho, ale pre čitateľov.

ČO NAJPRV MATOVIČ CHCEL

Skôr ako postoj predsedu OĽaNO k zmiešanému volebnému systému označíme za racionálny, pripomeňme, že Matovič k nemu dospel popretím seba samého.

OĽaNO malo zmiešaný volebný systém v roku 2016 vo svojom programe. Chceli presadiť zmenu „volebného systému tak, aby sa vytvorilo 75 volebných obvodov, približne kopírujúcich dnešné okresy. Tam by ľudia priamo volili svojho poslanca“.

Pravidlom malo byť, že „dvaja kandidáti s najväčším počtom hlasov by podobne ako v prezidentských voľbách postúpili do druhého kola“. Program zároveň dopĺňal, že zvyšných 75 poslancov by sme volili rovnako ako doteraz na celoslovenských kandidátnych listinách“.

Aj vo volebnom programe OĽaNO z roku 2020 hnutie písalo, že podporia „zmenu volebného systému tak, aby miesto jedného volebného obvodu vzniklo osem, ktoré budú kopírovať súčasné VÚC“. O zmene volebného systému sa píše aj v programovom vyhlásení vlády.

OĽaNO však v januári 2023 v parlamente presadilo výslovnú zmienku o jednom volebnom obvode. V ústave zmenili paragraf 74 tak, že za slová „poslanci sú volení vo všeobecných, rovných, priamych voľbách s tajným hlasovaním“ doplnili slová „podľa zásad pomerného zastúpenia“, a v ďalšej časti tohto paragrafu pridali, že územie Slovenska tvorí pre voľby do Národnej rady „jeden volebný obvod“.

Matovič misiu za záchranu volebného systému (ktorá je podľa neho aj misiou za záchranu demokracie) postavil na ničím nepodloženom tvrdení o dohode Hlasu, Smeru a Republiky na tom, že súčasné volebné pravidlá zmenia.

„Vieme všetci, že majú dohodu strany Smer, Hlas a Republika, že po tom, ako vyhrajú vo voľbách, zmenia volebný systém, a nasledujúcimi voľbami sa končí demokratický systém na Slovensku,“povedal na tlačovej konferencii na úrade vlády 18. januára tohto roku.

Ale žiadny dôkaz o dohode troch opozičných strán Matovič nepredložil a Pellegrini ju poprel.

ČO JE ZMIEŠANÝ SYSTÉM

Asi základnou definíciou zmiešaných volebných systémov je, že sa v nich časť mandátov obsadzuje pomerným spôsobom (ako v našich parlamentných voľbách) a časť väčšinovo.

Najznámejším príkladom väčšinového systému sú voľby do Dolnej snemovne vo Veľkej Británii, v ktorých je krajina rozdelená do jednomandátových obvodov a poslancom sa stáva ten, kto v obvode získa najväčší počet hlasov. Existujú aj iné príklady, istá forma väčšinového systému sa uplatňuje aj v našich župných voľbách, no krajskí zastupitelia sú volení nie v jednomandátových, ale vo viacmandátových obvodoch (tento systém sa v literatúre označuje aj ako semiproporčný).

Väčšinový systém zvýhodňuje veľké strany a menšie strany, pokiaľ majú územne koncentrovanú podporu – typicky sú to strany, ktoré zastupujú národnostné menšiny. Hlasy pre iného kandidáta ako toho, ktorý v obvode vyhral, totiž prepadnú. Strana, ktorá nemá dostatočnú podporu, aby sa jej podarilo vyhrať aspoň v niektorých obvodoch, tak nie je schopná získavať mandáty.

To je pravdepodobne aj jeden z dôvodov, prečo sa Matovič začal vlastného nápadu tak báť. OĽaNO má aktuálne v prieskumoch verejnej mienky výtlak okolo osem percent a po prípadnom odchode ľudí okolo povereného premiéra Eduarda Hegera pravdepodobne ešte klesne.

Igor Matovič vo svojich výstrahách používa ako odstrašujúci príklad zmiešaný volebný systém používaný v Maďarsku. Tam sa 93 zo 199 mandátov v parlamente obsadzuje pomerne. Zvyšných 106 poslancov ľudia volia podľa väčšinového princípu v jednomandátových obvodoch.

Tento model predseda OĽaNO predpovedal v prípade úspechu Hlasu, Smeru a Republiky aj pre Slovensko.

Peter Spáč je docentom politológie na Fakulte sociálnych štúdií Masarykovej univerzity a venuje sa analýze volebných systémov. V zavedení zmiešaného systému u nás vidí viacero rizík.

„Dlhodobo je na Slovensku pomerný systém s mimoriadne proporčnými výstupmi,“vysvetľuje. „Zmena na zmiešaný systém túto logiku narúša. Vo výsledku by sa voliči mohli pýtať, prečo má konkrétna strana práve toľko mandátov, keď jej hlasy tomu nezodpovedajú.“

Voliči na Slovensku si zvykli rozumieť pod pojmom „prepadnuté hlasy“tie, čo získajú strany, ktoré sa nedostanú nad pevne stanovenú 5-percentnú klauzulu potrebnú na vstup do Národnej rady.

„V zásade vždy ide buď o malé strany, alebo subjekty, ktoré napríklad nezvládli kampaň a ich podpora klesla pod potrebnú hranicu. V každom prípade je klauzula jasne pochopiteľným pravidlom, voči ktorému nikto nenamieta, pretože asi nie je vítaným javom mať v parlamente 1– až 2-percentné strany,“pokračuje Spáč.

Zmiešaný systém by podľa politológa do tohto vniesol chaos, pretože v rozpore s dlhodobou skúsenosťou by odrazu začali prepadať hlasy aj silným subjektom, ktoré by vo väčšinovej zložke neskončili prvé. „Ich nominanti by pritom pokojne mohli mať výsledky rádovo vyššie, ako je dnešná 5-percentná klauzula.“

Rovnako sme si už zvykli na to, že v súčasnom volebnom systéme sa darí menším stranám dobre prežívať. Ak by chceli minimalizovať volebné straty aj v zmiešanom systéme, museli by sa podľa politológa spájať do rôznych zoskupení a aliancií, ako to vidíme v obecných alebo krajských voľbách, kde neraz vznikajú dosť bizarné kombinácie.

„Na Slovensku však dlhodobo existuje multipartizmus a nie je to náhoda – je to odraz komplexnosti slovenskej spoločnosti. Tú nie je možné zredukovať na 2 – 3 strany bez toho, aby značná časť verejnosti neprišla o svoje politické zastúpenie,“dodáva Spáč.

AKO BY TO VYZERALO

Poďme si ukázať, ako by to teoreticky vyzeralo, keby bol zmiešaný volebný systém zavedený v posledných parlamentných voľbách v roku 2020 a v roku 2012, keď Smer voľby vyhral tak dominantne, ako sa v samostatnom Slovensku nikomu inému nepodarilo predtým ani potom.

Náš prepočet však treba brať s veľkou rezervou. Nie je totiž možné určiť presné parametre, aké by mal zmiešaný volebný systém podľa údajnej dohody Hlasu, Smeru a Republiky mať. Nevieme, koľko poslancov by sa volilo v ktorej zložke a ako by vyzerali volebné obvody.

Navyše, ako už povedal Peter Spáč, je pravdepodobné, že politické strany by zmenenému systému prispôsobili svoje stratégie a spájali by sa do väčších celkov. Treba dodať, že stratégiu by nezmenili len strany, ale aj voliči, a na výsledok v obvode by veľmi vplývalo aj to, aká osobnosť by v ňom za stranu kandidovala.

Ale keďže celá debata o zmene volebného systému je do veľkej miery hypotetická, môžeme sa o hypotetický prepočet pokúsiť.

K svojmu modelu sme teda pristúpili tak, že by strany kandidovali tak, ako vo voľbách v roku 2020 a 2012, teda zväčša samostatne. Na zjednodušenie nášho prepočtu by sa zo 150 mandátov 79 rozdeľovalo v jednomandátových obvodoch, ktoré by mali podobu súčasných 79 okresov. Keďže vieme, ako boli jednotlivé strany v roku 2020 na úrovni okresov úspešné, vieme prisúdiť v každom z nich mandát tej strane, ktorá tam vyhrala. Zvyšných 71 mandátov by sa pridelilo stranám proporčne, tak ako doteraz.

Väčšinový systém sme zvolili jednokolový, ako majú v Maďarsku, a nie dvojkolový (teda že by dvaja najsilnejší kandidáti súperili ešte v druhom kole), ako navrhovalo OĽaNO v roku 2016. Dvojkolová verzia je totiž v slovenských podmienkach veľmi nepravdepodobná, zrušili sme ju už aj v krajských voľbách a navyše by strany a verejnosť nechceli čakať na konečné výsledky volieb ďalšie dva týždne, kým by prebehlo aj druhé kolo.

Keď sme si vedomí všetkých týchto výhrad, pripomeňme si volebné výsledky. V parlamentných voľbách v roku 2020 zvíťazilo hnutie OĽaNO s podporou 25 percent voličov pred Smerom (18,3 percenta), Sme rodina a ĽSNS (obe okolo osem percent). Do parlamentu sa ešte dostali SaS a Za ľudí, obe strany volilo okolo šesť percent voličov.

OĽaNO vďaka tomu získalo 53 mandátov, Smer 38, Sme rodina a ĽSNS každá 17 poslancov, SaS zastupovalo 13 a Za ľudí 12 zákonodarcov.

V zmiešanom volebnom systéme vo formáte 71+79 by OĽaNO, ktoré na počet hlasov zvíťazilo v päťdesiatke zo 79 slovenských okresov, obsadilo celú polovicu mandátov v Národnej rade. Malo by teda o 22 poslancov viac ako v realite z februára 2020.

O päť mandátov by si polepšil aj Smer (namiesto 38 by mal 43 poslancov), najmä vďaka výhre v 25 okresoch. Sme rodina, ĽSNS, SaS a Za ľudí by z väčšinovej zložky nezískali žiadny man

Na Slovensku dlhodobo existuje multipartizmus a nie je to náhoda – je to odraz komplexnosti slovenskej spoločnosti. Tú nie je možné zredukovať na 2 – 3 strany bez toho, aby značná časť verejnosti neprišla o svoje politické zastúpenie.

Peter Spáč

docent politológie na Fakulte sociálnych štúdií Masarykovej univerzity

dát (nezvíťazili v žiadnom z okresov) a poslancov by mali len vďaka výsledku v pomernej časti. Sme rodina a ĽSNS ôsmich, SaS a Za ľudí šesť. Každá z týchto strán by teda obsadila o polovicu menej mandátov ako v realite.

Parlament by však bol o niečo pestrejší. Troch poslancov by ešte získala Maďarská komunitná spolupatričnosť (MKS, dnes už v rámci spojenej maďarskej strany Aliancia) a jedného koalícia PS/Spolu. Tieto formácie by síce neprekročili potrebné kvórum v pomernej časti (5-percentné pre stranu MKS a 7-percentné pre dvojkoalíciu PS/Spolu), ale získali by mandáty vďaka väčšinovej zložke. MKS vďaka trom okresom na juhu, PS/Spolu vďaka úspechu v bratislavskom Starom Meste.

Skúsme aj iný príklad. V roku 2012 vyhral Smer suverénne voľby so ziskom 44 percent hlasov, v parlamente obsadil 83 mandátov a vytvoril jednofarebnú vládu. V zmiešanom volebnom systéme by strana Roberta Fica získala ešte o 34 mandátov viac, pretože vyhrala v 77 zo 79 okresoch. Všetky ostatné strany, ktoré sa vtedy dostali do parlamentu (KDH, OĽaNO, SDKÚ, Most-Híd a SaS) by mali poslancov menej.

Vo väčšinovej zložke by ešte po jednom poslancovi získal MostHíd a Strana maďarskej koalície, ktorá sa do parlamentu nedostala.

PREČO TO VLASTNE ROBIŤ?

Aj z týchto prepočtov je zrejmé, že zo zmiešaného systému by ťažili veľké strany a čiastočne maďarské subjekty, ktoré teraz zastúpenie vôbec nemajú a takto by dokázali obsadiť aspoň pár mandátov vo väčšinovej zložke. „Ale predovšetkým by z toho ťažili tí, ktorí by Slovensko radi ešte viac polarizovali, pretože zoskupenie strán do širokých aliancií na spôsob ‚liberáli verzus konzervatívci‘, by nič iné ako ďalšie vyhrotenie napätia neprinieslo,“vraví volebný expert Peter Spáč.

V našom modeli sme si prácu zjednodušili, lebo sme za volebné obvody, v ktorých by sa volilo podľa väčšinového princípu, zvolili súčasné okresy. Nie je vôbec jasné, či by to tak bolo, aj keď to politici OĽaNO vo svojej nepodloženej predpovedi tvrdia.

„To, čo chcú Pellegrini s Ficom spraviť, je, že by spravili z každého okresu jeden volebný obvod. Čiže aj Medzilaborce, kde je tuším 10-tisíc ľudí, aj Petržalka, kde je 130-tisíc ľudí, by mali jedného poslanca,“presviedčal predseda klubu OĽaNO Michal Šipoš.

Systém, v ktorom by sa jeden okres rovnal jednému poslancovi, by s veľkou pravdepodobnosťou narazil na Ústavný súd. Problém je totiž – použime odborný jazyk – neekvinumerozita okresov, teda rozdielny počet obyvateľov, respektíve voličov. Vznikala by extrémna nerovnosť volebného práva. Na jedného poslanca by pri 79 volených mandátoch vo väčšinovej zložke malo pripadať približne 56-tisíc voličov. Okres Nitra by sa od tohto počtu odchyľoval o +142 percent, okres Medzilaborce o – 84 percent.

Štandard, ktorý stanovila Benátska komisia – poradný orgán Rady Európy – a ktorý si osvojujú aj ústavné či volebné súdy, je, že odchýlka by mala byť maximálne plus-mínus desať percent a len vo výnimočných prípadoch maximálne plus-mínus 15 percent. Tento štandard by splnilo len 14 okresov.

V realite by sa zrejme vytvárali úplne nové obvody, v čom politológ Michal Spáč vidí riziko. „V momente, ako by niekto presadil zmiešaný systém – predpokladám, že 75+75 –, tak pre polovicu parlamentu by museli byť nakreslené nové obvody. Žiadne územné jednotky tohto typu v danom počte nemáme,“upozorňuje.

„Vo výsledku by to znamenalo, že by tieto obvody boli umelými jednotkami. Tu je vždy obava, že ich samotné hranice nebudú vytvárané nestranne. Ohrozená by čiastočne mohla byť aj rovnosť volebného práva, ak by sa niektoré obvody – napríklad maďarské – systematicky vytvorili o niečo väčšie, čo do počtu obyvateľov, aby sa tieto hlasy oslabili.“

Ani systém 75+75 nie je domyslený. Vytvoriť 75 volebných obvodov tak, aby bol dodržaný princíp rovnosti hlasov, by narážal na viac problémov. Najväčšia slovenská obec – bratislavská Petržalka – má takmer dvojnásobne viac voličov, ako by mal mať jeden obvod. Aj Prešov by čelil podobnému problému. Tieto obce by sa tak museli deliť, čím by sa porušila zásada dobrej praxe, že pri vytváraní väčších územných celkov sa obce nedelia.

Spáč sa zároveň pýta, aké by vlastne bolo vysvetlenie, prečo zmiešaný systém zavádzať. „Nepoznám jedinú serióznu analýzu, ktorá by ukázala výhody tohto systému oproti pomernému systému.“

Podľa politológa obhajcovia zmiešaného systému často hovoria, že ide o to najlepšie z možného, pretože sa vyberie to dobré z väčšinového a to dobré z pomerného systému. Lenže k tomuto tvrdeniu nie sú relevantné dáta.

ČO SA STALO V MAĎARSKU

Igor Matovič si ako príklad odklonu od demokracie cez volebný systém zobral vládu Viktora Orbána v Maďarsku. „Vydáme sa cestou Maďarska, kde síce voľby sú, ale tak je nastavený systém, že de facto bude vyhrávať jedna strana,“vravel 18. januára. „Zmenili volebný systém na zmiešaný – čo okres, to jeden poslanec. Automaticky to betónuje tú moc, ktorá má schopnosť osloviť vidiecke a menšie regióny.“

Základ maďarského volebného systému vznikol ešte v roku 1989, pred československou revolúciou. Bol výsledkom kompromisu medzi ustupujúcou komunistickou mocou a demokratickou opozíciou. Práve komunisti presadzovali, aby mal aj prvky väčšinového systému.

Profesor Stredoeurópskej univerzity (CEU) Gábor Tóka ako jeho najväčší problém vníma to, že pomerne ľahko umožňuje získať dvojtretinovú, teda ústavnú väčšinu. Víťazovi stačí volebný výsledok okolo 40 percent, aby mohol bez ďalších prekážok meniť ústavu.

Orbánov Fidesz upravil po roku 2010 pravidlá tak, aby mohol získavať dvojtretinovú väčšinu ešte jednoduchšie. Dosiahol to tromi zásadnými zmenami. Posilnili jednomandátové volebné obvody – dovtedy mali hlasy z jednomandátových obvodov menej ako 50-percentný pomer pri rozdeľovaní mandátov, po novom viac ako 50-percentný.

Druhá zmena spočívala v zmene hraníc jednomandátových obvodov v prospech Fideszu. Treťou zmenou bolo, že zrušili dvojkolové voľ by v jednomandátových obvodoch. Znemožnili tak, aby sa opozičné strany spojili proti vládnej strane v druhom kole.

Výsledok? Fidesz vo voľbách v roku 2014 zvíťazil v deviatich z desiatich volebných obvodoch, kde sa mandáty rozdeľovali podľa väčšinového princípu. Na dvojtretinovú väčšinu mandátov im stačilo 45 percent hlasov.

To isté sa stalo v roku 2018, Orbánovej strane stačila na obsadenie 67 percent mandátov v maďarskom parlamente necelá polovica hlasov.

Maďarskí odborníci upozorňujú, že za vznikom súčasného politického režimu v Maďarsku nie je len zmena volebného systému.

ZMENA ÚSTAVY NIE JE MIMO

Pred ústavnou ochranou volebného systému, ktorú poslanci schválili spolu s možnosťou skrátiť volebné obdobie uznesením parlamentu, bolo možné meniť volebné pravidlá bežnou väčšinou poslancov. Teraz na to bude potrebných minimálne 90 hlasov.

Marek Domin z katedry ústavného práva bratislavskej Právnickej fakulty hovorí, že úprava volebného systému v ústave – alebo aspoň jeho rámcových prvkov – je v Európe pomerne bežná. Podobne, ako to zamýšľal Matovič, má skomplikovať meniteľnosť volebných pravidiel, pretože ústava sa upravuje ťažšie ako bežné zákony.

Slovenskú formuláciu si autori úpravy okolo poslankyne Márie Kolíkovej (SaS) požičali od kolegov v Česku. Aj česká ústava hovorí, že voľby do poslaneckej snemovne sa konajú „podľa zásad pomerného zastúpenia“. To je o niečo vágnejšia formulácia, ktorá umožňuje do volebných pravidiel dostávať aj väčšinové prvky.

Ústavný právnik Marek Domin hovorí, že aj ďalšie ústavy európskych štátov výslovne uvádzajú, že parlamentné voľby majú prebehnúť podľa proporcionálneho volebného systému.

„Jeden celoštátny volebný obvod, ktorý je z komparatívneho hľadiska pomerne raritný, sa uplatňuje aj v Holandsku. Holandská ústava ho však nechráni. Píše sa v nej len to, že voľby majú prebehnúť cez pomerný volebný systém. Iným prípadom je Slovinsko, ktorého ústava uvádza, že na prijatie zákona, ktorý upravuje volebný systém, sú potrebné hlasy troch štvrtín všetkých poslancov parlamentu.“

by mal poslanecký klub OĽaNO v roku 2020 po voľbách, ak by sa na Slovensku volilo v zmiešanom volebnom systéme