Sanacije in krize so Sloveniji odnesle bogastvo
Nekoč je država v nakupe državnega dolga spodbujala državljane, zdaj je skoraj v celoti odvisna od tujih vlagateljev
Nekoč je država v nakupe državnega dolga spodbujala državljane, zdaj je skoraj v celoti odvisna od tujih vlagateljev.
Slovenija je prejšnji teden prvič izdala tako imenovane trajnostne obveznice, s čimer se je vrnila k namenskemu zadolževanju, ki ga je pretežno opustila že pred dvema desetletjema. To smo ocenili kot izhodišče, da pogledamo, kam je šel izposojeni denar in kako samostojna je Slovenija v finančnem pogledu. Smo gospodarji svoje dežele ali pa smo povsem odvisni od tuje roke? Pa tudi kako trajnostne so v resnici izdane obveznice?
Vprašanje lastnine ni tako demagoško, kot se zdi na prvi pogled. Gospodarsko razvite države z močnim domačim inančnim trgom, kot so ZDA, Nemčija in tudi Italija, si velik del potreb inanciranja javnega sistema izposodijo od domačih inančnih ustanov in državljanov. V slabih razmerah na inančnih trgih domači inančni sistem precej olajša inanciranje potreb proračuna. Hkrati pa tudi strošek inanciranja ostaja v državi ter s tem povečuje premoženje in kupno moč državljanov. Davkoplačevalci ostajajo lastniki svoje države. Slovenija je, žal, pri iskanju ustreznih inančnih virov skoraj v celoti odvisna od tujine. Še posebno ko so razmere slabe.
Slovenski javni dolg po zadnji zadolžitvi znaša okoli 40,5 milijarde evrov, kar je okoli 84 odstotkov za letos predvidenega BDP Slovenije, največ do zdaj. Nekaj več kot 60 odstotkov dolga je v lasti tujih institucionalnih vlagateljev, a to ni povsem realna slika slovenske odvisnosti od tujine. Okoli četrtina dolga je namreč v lasti Banke Slovenije, ki dolg odkupuje v programih ECB. Druge domače inančne ustanove so lastnice okoli šestine javnega dolga, pri čemer se z domačimi viri izdatneje inancirajo predvsem občine. Ko se zadolžuje država, praviloma več kot 90 odstotkov dolgoročnega dolga pokupijo tuje inančne ustanove. Le izjemoma, tudi pri nedavni zadolžitvi, so slovenski vlagatelji kupili več kot desetino izdaje.
Po podatkih ministrstva za finance je okoli četrtina dolga v lasti nemških in avstrijskih vlagateljev, dobra petina kupcev je iz Velike Britanije in Irske ter 12 odstotkov iz ZDA. Skoraj polovico slovenskega dolga pokupijo upravljavci premoženja in četrtina gre v roke bank. Kot je že omenjeno, del dolga nato prodajo Banki Slovenije.
Najbolj je bila Slovenija zadolžena leta 2015, ob izhodu iz prejšnje gospodarske krize, ko je javni dolg konec leta znašal 82,6 odstotka BDP. Značilnost javnega dolga Slovenije je v tem, da se je v posameznih obdobjih sicer povečeval počasneje od BDP, vendar vrednost skoraj nenehno narašča. V celotnem obdobju od osamosvojitve je Slovenija vlagateljem več vrnila, kot si je izposodila v letih 2007, 2016 in 2019. Ob tem pa je treba dodati, da sta bili zadnji dve neto vračili predvsem posledica zmanjšanja likvidnostnih rezerv, ki jih je Slovenija oblikovala v času krize. Takrat je namreč državna zakladnica povečala likvidnostne rezerve zaradi negotovih razmer na inančnih trgih (natančneje, nevarnosti, da se ne bo mogla ustrezno zadolžiti).
Velike sanacije in čezmerna državna poraba
Pa je Slovenija vsaj koristno porabila izposojeni denar? Zadolževanje je mogoče razdeliti na več delov. Prvi del je pokrivanje tekočih proračunskih potreb, drugi del so investicije, tretji pa sanacije. Žal moramo ugotoviti, da je pretežni del dolga Slovenije nastal v času reševanja težav. Tudi sicer Slovenija nima najtrdnejših javnih inanc, vsaj v zadnjih 12 letih se ukvarja s precejšnimi neravnovesji – bolj jasno povedano, le v najboljših časih državi uspe s prihodki pokriti vse potrebe.
Slovenija je v le dveh letih ustvarila presežek v javnih inancah (leta 2018 in 2019). V povprečju pa je ustvarjala primanjkljaj, ki je dosegal 3,5 odstotka BDP. To je problematično iz dveh vidikov. Prvi je ta, da je proračunski primanjkljaj praviloma večji od maachstrichtskih meril. A to še ne bi bilo tako problematično, če bi primanjkljaj zaostajal za povprečno gospodarsko rastjo. Od leta 2007, ko je Slovenija vstopila v evrsko območje, v povprečju dosega 2,9-odstotno nominalno rast BDP, država pa ustvarja štiriodstotni proračunski primanjkljaj.
Je pa res, da se je Slovenija zadolževala v valovih. Začetek slovenskega zadolževanja sega še pred formalno osamosvojitev. Če zanemarimo podedovani dolg nekdanje države, se je Slovenija prvič zadolžila 30. junija 1990, ko je izdala za 200 milijonov mark (102 milijona evrov) sedemletnih obveznic za prestrukturiranje slovenskega gospodarstva. Dobre tri mesece pozneje se je zadolžila za še 220 milijonov mark (112,2 milijona evrov) za pospeševanje izvoza. Ta druga zadolžitev je bila tudi najdražja v slovenski zgodovini, saj je kuponska obrestna mera znašala kar 9,5 odstotka, pri čemer je bila glavnica v markah.
Reševanje bančnega sistema
Prvi obsežni val zadolževanja se je zgodil leta 1995, ko je država reševala bančni sistem. Namenska zadolžitev z izdajo obveznic je znašala okoli 2,1 milijarde evrov, delno v markah, delno pa v tolarjih z variabilno obrestno mero (zneske smo iz tolarjev preračunali v marke po srednjem tečaju BS, nato pa v evre po menjalnem tečaju za nemško marko). Od tega je bilo 873 milijonov evrov obveznic izdanih neposredno za sanacijo bank, še 761 milijonov evrov obveznic pa je bilo izdanih za pokritje neizplačanih deviznih vlog (Spomnimo: nekdanja Jugoslavija je težave s pomanjkanjem deviz reševala tako, da so morale banke večino deviz iz deviznih vlog strank posredovati v Beograd. Ob osamosvojitvi banke posledično niso imele ustreznih sredstev za poplačilo teh vlog varčevalcem.).
Tudi drugi val zadolževanja je močno povezan z bankami. V prejšnji gospodarski krizi se je javni dolg z 21,8 odstotka BDP konec leta 2008 povečal na kar 82,6 odstotka BDP konec leta 2015. V evrih se je javni dolg povečal za 23,8 milijarde evrov.
Slovenija se po letu 2000 večinoma ni več zadolževala strogo namensko, zato je namen mogoče le oceniti. Neposredni strošek sanacije bank je znašal 4,4 milijarde evrov. Za več kot deset milijard evrov se je v tem obdobju nabralo tudi proračunskega primanjkljaja, ki ni neposredno povezan s sanacijami bank in podjetij, ampak slabih razmer v proračunu. Slovenija je v krizo vstopila v najbolj neugodnem trenutku, takoj po oblikovanju enotnega plačnega sistema za javni sektor, ki pa je izdatno povečal plače javnih uslužbencev.
Dodatne 1,5 milijarde evrov je Slovenija priložila evropskemu varnostnemu mehanizmu. Država je v tem obdobju, kot smo že omenili, zaradi negotovih razmer za okoli štiri milijarde evrov povečala tudi rezerve. Te je postopno zmanjševala v preteklih letih, kar je bil tudi vzrok zmanjšanja dolga v tem obdobju.
Tretjemu valu zadolževanja smo priča zdaj, ko je Slovenijo in svet prizadela epidemija. Slovenija je, tokrat z dovoljenjem EU, močno povečala javno porabo in izdatke za socialo, izdatno pa podpira tudi slabo delujoče dele gospodarstva. Javnoinančni primanjkljaj je lani znašal 8,4 odstotka BDP, v evrih to pomeni 3,9 milijarde evrov. Javni dolg je po podatkih statističnega urada lani poskočil za 5,7 milijarde evrov ali več kot 15 odstotnih točk BDP (pri tem moramo opozoriti, da je na rast v deležu BDP vplival tudi padec BDP). Več kot lani se je Slovenija zadolžila le leta 2013, ko je zbirala sredstva za sanacijo bank.
Toda zadolževanja s tem še ni konec. Sodeč po proračunskih dokumentih naj bi javni dolg konec leta 2025 znašal okoli 78 odstotkov BDP, a to pomeni, da bo Slovenija v času epidemije in okrevanja po njej javni dolg povečala za 12,5 milijarde evrov. Konec leta 2024 naj bi javni dolg znašal okoli 44,2 milijarde evrov, je mogoče izračunati iz predstavljenih proračunskih dokumentov.
Tu se seveda postavi vprašanje, ali bo zadnja zadolžitev z izdajo trajnostnih obveznic res namenska. »Prilivi od izdane trajnostne obveznice so namenjeni inanciranju investicij, ki podpirajo okoljske in socialne cilje ter promovirajo in razvijajo domači in mednarodni trg zelenih, socialnih in/ali trajnostnih obveznic,« je ob izdaji zapisalo ministrstvo za inance. Izziv je to, da bo država celoten priliv prejela zdaj, namenske možnosti porabe pa se bodo pojavile postopno. Dejansko bo denar porabljen za tekoče proračunske potrebe, torej pokojnine, zdravstvo, plače javnih uslužbencev ... Je pa seveda mogoče, da bo država pri izdatkih postopno vse bolj gledala na tako imenovani trajnostni učinek. Skratka, izdaja trajnostne obveznice je, strogo skozi oči inančnika, predvsem reklamna poteza države. Ključno vprašanje je, ali bo država povečala delež izdatkov, namenjenih ciljem izdane obveznice.
Ta izziv lepo pokažejo izdatki za naložbe. Od vključitve v EU Slovenija na leto prejema kar veliko evropskih sredstev, ki so načelno namenjena približevanju Slovenije EU. Če je Slovenija morala pred vstopom sama inancirati razvoj, je naložbe postopno vse bolj prenašala na evropska pleča. No, če nekoliko poenostavimo, to je denar, ki ga Slovenija prispeva v evropsko blagajno in se ji potem povrne v obliki kohezijskih in podobnih sredstev.
Del investicij pa je Slovenija formalno izločila iz javnih financ. Dolgovi, najeti za gradnjo avtocest, večinoma niso vključeni v javni dolg, saj jih je država prenesla na Dars. Teh dolgov je bilo konec lanskega leta za še 1,9 milijarde evrov, pred desetletjem pa je imel Dars najetih za okoli tri milijarde evrov posojil. Država sicer jamči za ta posojila, vendar niso del javnega dolga, dokler Darsu uspe več kot polovico prihodkov ustvariti s tržno dejavnostjo (pobiranjem cestnine za tovorni promet).
Nerazvite varčevalne sheme
Pomembno vprašanje je tudi, zakaj Slovenija pri zadolževanju ne vključuje več domačih prihrankov, saj se z naslanjanjem na tuje vire povečuje odvisnost Slovenije od tujine. Medtem ko je država med desetimi najbolj zadolženimi državami EU, so gospodinjstva in tudi podjetja med najmanj zadolženimi.
Ključna težava je, da Slovenija nima razvitih varčevalnih instrumentov, ki bi aktivneje spodbujali dolgoročno varčevanje gospodinjstev. Povrhu vsega je veliko institucionalnih vlagateljev v državni lasti. Slovenija je v prvem valu zadolževanja izdatno izkoriščala prav prihranke gospodinjstev in tako spodbujala aktivnejše varčevanje. Donosi državnih obveznic so bili takrat privlačnejši, a ključno je bilo vendarle, da so rezidenti nakupe državnih obveznic lahko uporabili za davčno olajšavo pri izračunu dohodnine.
Zdaj zaradi nizkih obrestnih mer, povrhu vsega pa še obdavčitve obresti ni pričakovati, da bi si gospodinjstva množično želela kupovati državne obveznice. Te bi jim namreč prinesle več stroškov kot koristi. A hkrati Slovenija tudi nima ustrezne baze institucionalnih vlagateljev, ki bi bili sposobni prihranke vlagateljev aktivneje upravljati. V vzajemnih skladih je zbranih skromnih 3,7 milijarde evrov, približno toliko so do zdaj zbrale tudi pokojninske družbe in zavarovalnice v prostovoljnih pokojninskih shemah. Težava je, da slovenski pokojninski sistem, razen prostovoljnega varčevanja, v celoti temelji na transferjih. Skoraj šest milijard evrov je bilo lani izplačanih pokojnin skupaj z dodatki. Ker 4,6 milijarde evrov pobranih prispevkov ni zadoščalo, je država iz proračuna za pokojninsko blagajno namenila za 1,3 milijarde evrov. Oblikovanje demografskega sklada ne bo razbremenilo proračuna, bi pa to bilo mogoče narediti z večjo vključitvijo posameznikov v namensko pokojninsko varčevanje, in sicer tako, da bi posebej pri višjih plačah posamezniki del pokojnine privarčevali. Zdaj se v pokojninske sheme steče okoli 200 milijonov evrov na leto, za aktivno pokojninsko varčevalno shemo pa bi se moralo najmanj petkrat več. Če k temu dodamo še nekoliko okrepljeno varčevanje v vzajemnih skladih, bi z aktivnimi varčevalnimi shemami država lahko precej zmanjšala odvisnost od tujih virov. Te sheme bi bilo mogoče uporabiti tudi za inanciranje ekonomsko donosnih infrastrukturnih projektov, kar bi tudi razbremenilo proračun.
Dolg preložen na prihodnje generacije
Čeprav upravljanje javnega dolga na ministrstvu za inance lahko ocenimo za učinkovito, je to le ozek pogled. Cilj ministrstva za inance je, da v sedanjih razmerah ob zelo nizkih obrestnih merah vračilo javnega dolga pomakne čim dlje v prihodnost. Povprečna ročnost dolga države zdaj znaša okoli deset let, pri čemer bo več kot četrtino dolga treba poplačati čez več kot desetletje. Med letoma 2003 in 2014 se je Slovenija na inančnih trgih le petkrat zadolžila za obdobje, daljše od 11 let. Po letu 2015 pa je kar 54 odstotkov vsega dolgoročnega zadolževanja za 12 let ali več.
A čeprav se bo realna vrednost javnega dolga do poplačila zmanjšala, se je vendarle treba vprašati, kako bo država to poplačala. Nekatere države, tudi ZDA, imajo predpisano, da mora država ob zadolžitvi predložiti tudi načrt poplačila. Bolj jasno povedano, preden se odobri povečanje zadolženosti, mora država prikazati sposobnost vračila najetih posojil. Ministrstvo za inance letno pripravlja premoženjsko bilanco, ki pa kaže dokaj skrb vzbujajoče razmere.
Premoženje v lasti države se je od leta 2006 do konca lanskega leta povečalo s 26 milijard evrov na več kot 53,4 milijarde evrov. Če bi hotela poplačati vse dolgove, bi morala prodati skoraj tri četrtine vsega premoženja, seveda po vrednostih, navedenih v poslovnih evidencah. Da ne bo pomote: to niso le deleži v državnih družbah, ampak tudi bolnišnice, šole, državne in občinske ceste in javne stavbe vključno s parlamentom in vključno z vso opremo, od dializnih aparatov do sedežev v pisarnah uradnikov.
Leta 2006 so dolgovi znašali le tretjino premoženja v lasti države. V zadnjih štirinajstih letih se je »kapital« države, torej premoženje, ki bi državi ostalo po poplačilu obveznosti, zmanjšal za šestino.
Skoraj gotovo država ne bo prodala vsega tega premoženja, je pa mogoče in tudi smiselno, da aktivneje upravlja vsaj kapitalske naložbe. Toda ker želi ohraniti večino premoženja v svoji lasti, pomeni, da povečuje obremenitev prihodnjih rodov, ko bo država namesto inanciranja socialne varnosti, infrastrukture in drugih javnih storitev s pobranimi davki vračala dolg pretežno tujim investitorjem.
Prva zadolžitev Slovenije se je zgodila že leto pred njeno samostojnostjo, sredi leta 1990.
Slovenija od vstopa v evrsko območje v povprečju dosega 2,9-odstotno nominalno rast BDP, država pa ustvarja štiriodstotni proračunski primanjkljaj.
Za dve sanaciji bančnega sistema se je država skupaj zadolžila za 6,5 milijarde evrov.