Pasti predlaganega »razvojnega« proračuna

Primanjkljaj državnega proračuna naj bi se v delu, ki ne vsebuje učinka neposrednih ukrepov, povezanih z epidemijo, po poslabšanju v letu 2020 za okoli 1,5 milijarde evrov prihodnje leto povečal še za 700 milijonov evrov in znašal 2 milijardi evrov, v letu 2022 pa naj bi se zmanjšal na okoli 1,4 milijarde evrov. Javnofinančna politika je tako zastavljena ekspanzivno in s tem proticiklično oziroma stabilizacijsko z vidika omejevanja posledic močnega upada BDP. Spodbujevalna usmeritev fiskalne politike je v trenutnih razmerah smiselna. Ker iz proračunskih dokumentov ni mogoče razbrati ukrepov, ki bi bili uvedeni na prihodkovni strani, se bo ekonomska politika aktivnega spodbujanja okrevanja lotila pretežno na odhodkovni strani. Vendar se tudi tu vrag skriva v podrobnostih. Iz proračunskih dokumentov namreč izhaja, da naj bi do občutnega pospeška fiskalnih spodbud prišlo zgolj v letu 2021, in to v obsegu, ki poraja resne dvome o njihovi učinkovitosti in izvedljivosti vladnih načrtov nasploh. Najbolj ekspanzivno zasnovani proračun v zgodovini Slovenije terja kljub sicer razumljivi osredotočenosti na reševanje zahtevnih epidemioloških razmer poglobljeno in resno razpravo, ki je doslej v veliki meri izostala tako na strokovni kot na politični ravni. Odločitve, sprejete s proračunom, bodo namreč imele odločujoče posledice za gospodarsko in javnofinančno sliko države v naslednjih letih.

Financiranje javnih investicij

Vlada v obrazložitvi proračunskih dokumentov poudarja razvojno naravnanost predlaganih proračunov, ki se odraža zlasti v obsežnem povečanju javnih investicij. Odhodki državnega proračuna za investicije naj bi se namreč prihodnje leto skoraj podvojili. S takšnim enkratnim skokom bi se delež investicij širšega sektorja država v BDP zelo približal najvišjim vrednostim, zabeleženim v katerikoli državi EU v zadnjih dveh desetletjih, in naj bi bil v letu 2021 glede na nedavno predstavljene osnutke proračunskih načrtov tretji najvišji med državami evrskega območja.

Verjetno se ni težko strinjati, da so prav javne investicije tiste, ki lahko ob zaostrenih gospodarskih razmerah, visoki negotovosti in zadržanosti oziroma omejenosti zasebnega sektorja glede porabe ter okleščenih možnostih za učinkovito delovanje denarne politike bistveno pripomorejo k okrevanju gospodarstva ter prispevajo k postavljanju temeljev za prihodnji gospodarski razvoj. Takšno usmeritev v nasprotju z nasveti, danimi pred desetletjem, v trenutnih razmerah zagovarja tudi Mednarodni denarni sklad, a hkrati opozarja, da je temeljni pogoj za razvojno vlogo investicij njihova učinkovitost.

Približno polovica sredstev za načrtovane javne investicije v prihodnjih dveh letih naj bi bila pridobljena iz novih instrumentov EU, polovica pa naj bi bila zagotovljena iz domačih virov. Ob tem je pretežni del novih razpoložljivih evropskih sredstev povratnih, torej takšnih, ki večajo javni dolg. Tako lahko sklepamo, da bodo načrtovane javne investicije v prevladujoči meri financirane s povratnimi sredstvi, pri katerih gre za običajno dilemo investitorja, kako zagotoviti donos investicije, ki bo upravičil stroške posojila. V razmerah izredno nizkih obrestnih mer to ne bi smela biti prevelika težava. Kljub temu se je nujno zavedati, da bo potrebno vsaj del tako povečanega javnega dolga v prihodnosti refinancirati po višjih obrestnih merah.

Slovenija je največji delež ustvarjenega BDP, prek 3 odstotke, za obresti na javni dolg plačevala v letih 2014–2016 pri dolgu, ki je v BDP predstavljal okoli 80 odstotkov. To je podobna raven dolga, kot naj bi znašala v prihodnjih dveh letih. Strošek obresti se je po zaslugi krčenja deleža dolga v BDP, ekspanzivne denarne politike evrosistema in tudi učinkovitega upravljanja z dolgom zakladnice ministrstva za finance v letu 2019 znižal na 1,7 odstotka BDP. S tem je bil ustvarjen fiskalni prostor v višini dobrega odstotka BDP, vsako višanje tega stroška v prihodnje pa bi lahko ob predpostavljenem ponovnem uravnoteženju javnih financ izrinjalo druge komponente javne porabe. Višje obrestne mere se trenutno zdijo precej oddaljene, saj nedavne raziskave nakazujejo, da pandemija zniža obrestne mere globlje in trajneje kot finančna kriza, a verjetno v tem desetletju niso popolnoma izključene. Višje obrestne mere bi namreč lahko bile odraz učinkovitosti ukrepov, ki se na ravni EU in nacionalnih ravneh sprejemajo za okrevanje gospodarstva. Velja tudi obratno, ko bi morebitno vztrajanje nizkih obrestnih mer kazalo na neustreznost teh ukrepov in bi se soočili z »japonifikacijo« oziroma z zastojem gospodarske rasti kljub izjemno nizkim obrestnim meram, s čimer se že desetletja spopada Japonska.

Odločitve o dolžniškem financiranju investicij bi morale biti tudi zato in kljub ugodnim pogojem financiranja resnično preudarne in podprte z verodostojnimi ocenami glede multiplikativnih učinkov izbranih investicijskih projektov na dolgi rok. Nekatere države, npr. Španija, Portugalska in Italija, so že naznanile, da se za povratna sredstva instrumentov EU vsaj začasno ne bodo potegovale (rok za zaprosilo je sicer leto 2023), temveč se bodo osredotočile na čim večjo in čim bolj učinkovito porabo nepovratnih sredstev.

Pomen evropskih sredstev

Ključno za hiter izhod iz trenutne krize bo izboljšanje učinkovitosti porabe evropskih sredstev. Slovenija ima namreč v naslednjih devetih letih v okviru različnih finančnih instrumentov EU na voljo 13,3 milijarde evrov. V okviru novega sklada naslednja generacija EU, glavnino katerega predstavlja mehanizem za okrevanje in odpornost, je razpoložljivih 2,1 milijarde evrov nepovratnih sredstev in 3,6 milijarde evrov posojil. Sredstva mehanizma so namenjena doseganju srednjeročnih strateških ciljev EU za prehod v digitalizirano in zeleno družbo, hkrati pa naj bi rabila kot orodje za spodbujanje gospodarskega okrevanja. Problematičnost vzporednega zasledovanja obeh ciljev je med drugim izpostavil vplivni inštitut Bruegel, saj naj bi si bila nasprotujoča: prvi cilj zahteva preudarno ukrepanje, drugi predvsem hitrost ukrepanja.

Sredstva bodo dodeljena na podlagi nacionalnih načrtov, ki jih bo morala odobriti evropska komisija. Slovenska vlada je osnutek načrta pripravila oktobra, a v času oddaje prispevka še ni javno dostopen. Tako v tem trenutku ni mogoče ustrezno podati ocene o upravičenosti domnevnih kritik osnutka evropske komisije. Dejstvo pa je, da je na nesmotrnost porabljenih sredstev večletnih finančnih okvirov na ravni EU že pred dvema letoma opozorilo evropsko računsko sodišče. Dejstvo je tudi, da je v preteklosti v Sloveniji dejanska realizacija kohezijskih sredstev praviloma precej zaostajala za načrtovano in da je bila njihova poraba precej razdrobljena. Posledično njihov učinek na gospodarski potencial ni bil optimalen.

Resni dvomi o realističnosti načrtov o hitrosti porabe izhajajo iz dejstva, da naj bi na podlagi predlaganih proračunskih dokumentov Slovenija v naslednjih petih letih porabila kar 90 odstotkov razpoložljivih sredstev mehanizma za okrevanje in odpornost. To bi predstavljalo bistveno izboljšanje glede na preteklo dinamiko, ko smo v prvih petih letih predhodnega večletnega finančnega okvira porabili okoli 40 odstotkov razpoložljivih sredstev, v enakem obdobju trenutno veljavnega finančnega okvira pa le okoli 20 odstotkov sredstev. Slovenski načrti so tudi precej bolj ambiciozni od predvidevanj na ravni celotne EU, saj naj bi do konca leta 2022 porabili dobro polovico predvidenih sredstev, kar je skoraj trikrat več od projekcij za celotno EU. Razdrobljenost investicijskih sredstev lahko pomembno vpliva na njihovo učinkovitost, razdrobljenost projektov pa je značilna tudi za porabo kohezijskih sredstev v Sloveniji. Trenutno še razpoložljiva sredstva aktualnega finančnega okvira predstavljajo slabo osmino celotnih razpoložljivih evropskih sredstev v naslednjih devetih letih. V okviru tega se v Sloveniji izvaja več kot 5600 projektov, od tega jih je okoli tretjina investicijskih.

Tveganja obsežnega povečanja javnih investicij

Mnoge tuje študije kažejo, da je hitro in obsežno povečanje javnih investicij lahko izpostavljeno tudi številnim tveganjem. Izbira investicijskih projektov mora biti zato ekonomsko upravičena in temeljiti na jasnih kriterijih, neodvisna od političnih dejavnikov ter skladna z dejanskimi potrebami. Javne investicije v transportu naj bi bile za med eno petino in eno polovico, investicije na področju energetike pa v povprečju za dve tretjini dražje od izvirnih načrtov (Schwartz, 2020). Podobne so tudi časovne zamude pri izvedbi teh projektov. Analiza Mednarodnega denarnega sklada (MDS) kaže, da so prav zamude in višji stroški glavna dejavnika tveganj pri infrastrukturnih investicijah v državah srednje in vzhodne Evrope. Pogosto se investicije po zaključku izkažejo tudi za neupravičene, npr. zaradi manjšega povpraševanja po storitvah od predpostavljenega med načrtovanjem. To so ugotovitve analize španskega fiskalnega sveta o upravičenosti investicij v prometno infrastrukturo. Nekatere simulacije kažejo tudi, da lahko slabo upravljane javne investicije izkažejo celo negativni multiplikator, povečajo dolg države ter hkrati izrinjajo investicije zasebnega sektorja. Prav slabo upravljanje investicij naj bi bilo eden od razlogov za večji padec BDP ob izbruhu epidemije v nekaterih državah EU (Sapir, 2020).

Hitro povečanje investicij predvsem izpostavi morebitne težave z učinkovitostjo institucionalnega okvira države v širšem in s sposobnostjo državne administracije v ožjem smislu. Učinkovitost investicijskih projektov je namreč v veliki meri povezana s sposobnostjo koordiniranega delovanja organov, ki odločajo o njihovi ustreznosti, npr. z vidika prostorske ali okoljske zakonodaje. Pomanjkljiv nadzor nad izvajanjem investicijskih projektov se velikokrat odrazi tudi v povečani možnosti koruptivnih dejanj. Verjetnost slednjih se še posebej poveča v razmerah hitrega – ter s tem z večjo verjetnostjo nepreglednega – povečanja števila in obsega investicijskih projektov. Hkrati dosedanje izkušnje z večjimi investicijskimi projekti v veliko primerih kažejo na neustrezno upravljanje investicij. Tudi podatki Svetovne banke nakazujejo, da ima Slovenija še precej prostora za približanje najboljšim praksam učinkovitega upravljanja investicij. MDS izpostavlja, da lahko k preprečevanju tveganj na tem področju v veliki meri prispevajo transparentnost v vseh fazah projekta, učinkovit sistem javnih naročil, sprotni revizijski nadzor projektov, ki ga

izvajajo neodvisni strokovni organi, ter strogo izvajanje kazenskih sankcij.

Ne nazadnje je v primeru hitrega in obsežnega povečanja investicij potrebno upoštevati tudi absorpcijske sposobnosti gospodarstva oziroma omejitve na ponudbeni strani, npr. na trgu dela. Te omejitve so se po poročanju podjetij sicer manjšale v letu 2019, sploh pa po izbruhu krize. Ob napovedanem razmeroma hitrem okrevanju gospodarstva v naslednjih dveh letih bi se lahko nabor razpoložljive in predvsem ustrezno usposobljene delovne sile znova hitro zmanjšal. Ob vsem naštetem se je treba zavedati, da začasni uvoz delovne sile in investicije tujih podjetij v veliki meri manjšata predpostavljene visoke multiplikativne učinke investicij.

Kako se izogniti pastem?

Zagotovitev gospodarskega okrevanja v trenutnih razmerah nedvomno zahteva spodbujevalno fiskalno politiko, vendar predlagani proračun odraža pomanjkljivo razumevanje omejitev tako naravnane ekonomske politike. Keynes je v svoji Splošni teoriji, namenjeni utemeljevanju ekonomskih politik za izhod iz gospodarske depresije v tridesetih, sicer parafraziral idejo, po kateri naj vlada omogoči zaposlitev tako, da plača delavcem zgolj za izkop in takojšnje zasutje izkopanega, a poudaril

Epidemija je kot vihar, ki je porušil staro in v marsičem dotrajano hišo, proračunski načrti pa nakazujejo, da jo želimo s posojili čim prej obnoviti v enaki obliki, namesto da bi premišljeno zgradili bolj varen dom. tudi, da je mogoče javni denar porabiti bolj učinkovito. Cena javnega dolga je trenutno nizka, vendar to ne pomeni, da ga v prihodnosti ne bo treba odplačati. Tako je treba zagotoviti, da bodo povratna sredstva uporabljena za investicije, ki bodo resnično prispevale h krepitvi gospodarskega potenciala. Res je, da je pri tem smiselno izkoristiti razpoložljiva evropska sredstva, vendar trenutni načrti temeljijo na predpostavki, da bo do izrazitega izboljšanja tako glede hitrosti kot njihovega izkoristka prišlo nenadoma.

Epidemija je kot vihar, ki je porušil staro in v marsičem dotrajano hišo, proračunski načrti pa nakazujejo, da jo želimo s posojili čim prej obnoviti v enaki obliki, namesto da bi premišljeno zgradili bolj varen dom. Zato se poraja tveganje, da s predlaganim proračunom ne bomo postavili temeljev za vzdržno gospodarsko rast, temveč predvsem javnim financam otežili pot pri doseganju srednje- in dolgoročne vzdržnosti.

Eden od vidikov, ki se v tokratni krizi zanemarja (ne le v Sloveniji), je ustrezno srednjeročno proračunsko načrtovanje. To je sicer delno razumljivo zaradi trenutnih drugih prednostnih nalog. Kljub temu bi verodostojno začrtana srednjeročna pot javnih financ lahko bila orientacija tako vladi pri zasledovanju njenih ciljev kot zasebnemu sektorju pri načrtovanju njegovih aktivnosti. Slednje so namreč še posebej ob tako visokih pričakovanih investicijskih odhodkih močno povezane z aktivnostjo države. Negotovost, ki je neizogibna spremljevalka kateregakoli načrtovanja, pri tem ne bi smela biti ovira. To velja zlasti, če so načrti pripravljeni verodostojno in odražajo resno in ne zgolj računsko izraženo namero ekonomske politike o podpori okrevanju gospodarstva oziroma povečanju gospodarskega potenciala. K srednjeročnemu načrtovanju sodi tudi ocena dolgoročne vzdržnosti sprejetih ukrepov, kar je eden od pomembnejših razlogov skrbi glede izvajanja fiskalne politike v krizi, ki so jih v okviru povezave EU IFI izrazile neodvisne fiskalne institucije.

Za zagotavljanje hitrega izhoda iz trenutne krize bi morala biti ključna prioriteta učinkovita poraba predvsem nepovratnih evropskih sredstev. Bistvena za to bo priprava ustreznega načrta za okrevanje in odpornost. K dvomom o ustreznem načrtovanju napeljuje že način zbiranja idej za investicijske projekte, ki lahko nakazuje tudi na prehod političnega cikla v drugo fazo. Še bolj problematično je, da se v takšnem pristopu odraža odsotnost načrtovanja, ki bi presegalo mandat posamezne vlade. Načrt bi namreč moral biti usklajen s koherentno nacionalno strategijo o razvoju Slovenije, ki sicer obstaja od leta 2017.

Tudi EK se zaveda težav nacionalnih oblasti že pri porabi sredstev trenutnega večletnega finančnega okvira. Zato članice poziva, naj zagotovijo več usmerjanja in usklajevanja, vključenosti in krepitve kompetenc upravičencev ter vlagajo v učenje in razvoj zaposlenih. Prav administrativna kapaciteta javne uprave bo skupaj z absorpcijsko sposobnostjo gospodarstva eden od odločilnih dejavnikov za preboj iz krize in uspešno izogibanje pastem predlaganega proračuna.

Pri tem bi se morala vlada za hkratno zagotovitev dolgoročno vzdržnih javnih financ čim bolj izogibati ukrepom, ki strukturno slabšajo položaj javnih financ, tako na prihodkovni kot na odhodkovni strani. Nekaj takšnih ukrepov je v zadnjih mesecih že sprejela oziroma jih je napovedala. Morda ne bi bilo odveč prisluhniti napotkom mednarodnih organizacij, ki v danih razmerah poleg zagona investicij predlagajo širitev davčnih osnov, predvsem s prehodom k trajnostnemu oziroma okolju bolj prijaznemu gospodarstvu. Ta je skupaj s pričakovanim večanjem javnofinančnih stroškov zaradi staranja prebivalstva namreč ključni izziv ekonomske politike v prihodnje.