Slovensko sodstvo v tujem in domačem ogledalu

Dan slovenskega pravosodja 4. november smo prvič slavnostno obeležili leta 2007 na podlagi novele zakona o sodiščih, uveljavljene istega leta. Ni odveč spomniti, da je bil ta datum izbran na temelju vzpostavljanja slovenske oblasti po razpadu avstro-ogrske monarhije, ko je narodna vlada SHS 4. novembra 1918 odpravila prejšnjo deželno samoupravo in v okviru vlade oblikovala dvanajst poverjeništev, med njimi tudi poverjeništvo za pravosodje, katerega vodenje je prevzel dr. Vladimir Ravnihar, pred prvo svetovno vojno odvetnik in narodno zaveden politik.

Od leta 2007 se na slovesnostih ob dnevu pravosodja vsako leto podeli priznanja zaposlenim za izjemne delovne uspehe, uspešno končane zahtevne projekte in za življenjsko delo na področju pravosodja. Tako bi bilo tudi letos, če nam ne bi izvedbe slovesnosti preprečila epidemija covida-19. A delo sodstva v letošnjem letu ni zaznamovala le epidemija, ki nas je doletela v začetku pomladi in prekrižala tudi načrtovano delovanje sodnega sistema. Letos smo namreč prejeli tudi ugotovitve pomembnih mednarodnih in domačih raziskav, ki kot nekakšno ogledalo omogočajo ne le subjektivno obarvan, temveč predvsem objektiven vpogled v stanje slovenskega sodstva – čeprav resda predvsem glede stanja pred letom 2020. Gre najprej za dokument Poročilo komisije EU o stanju pravne države, sprejet sicer v sklopu širše analize, ki je bila opravljena o tem vprašanju za vse države članice EU. Poleg tega je bil oktobra 2020 objavljen Pregled stanja na področju pravosodja v EU; istega meseca tudi Poročilo Sveta Evrope o evropskih pravosodnih sistemih; že julija 2020 pa je bila objavljena raziskava, ki jo je naročilo Vrhovno sodišče RS, o zadovoljstvu javnosti z delovanjem sodišč v Republiki Sloveniji.

Vsi ti dokumenti, podobno kot vsakoletno poročilo vrhovnega sodišča o uspešnosti in učinkovitosti slovenskega sodstva, so v naši državi večinoma neopaženi, odzivi se omejijo kvečjemu na nekaj ponavljajočih se kritičnih komentarjev, praviloma povezanih s konkretnimi sodnimi primeri, ki naj bi kazali na domnevne pomanjkljivosti v delovanju sodstva. Zato je morda presenetljivo, da je nekoliko večji odziv doživelo Poročilo Komisije EU o stanju pravne države. Morda je bil razlog za to predvsem v ponesrečenem komentarju na osnutek tega poročila, ki ga je po naročilu Vlade RS pripravilo zunanje ministrstvo. Kot ponesrečenega ga je mogoče označiti, ker je bilo poglavje o pravosodju pripravljeno brez sodelovanja pravosodnih deležnikov, zato ni moglo temeljiti na oceni realnega stanja, na primer v sodstvu – če se omejim na ta del. Sklepati je sicer, da to niti ni bil namen pripravljavcev komentarja, kar je mogoče razbrati iz javnosti dosegljive vsebine, saj so ga sestavljali bodisi iz širšega konteksta delovanja slovenskega sodstva iztrgani podatki (na primer o nesorazmerno visokem številu sodnikov v naši državi ali o relativno visokem deležu BDP za kritje izdatkov sodišč) bodisi navajanje dejstev iz preteklih let, ki s sedanjim položajem slovenskega sodstva nimajo več nobene zveze.

Na ponesrečenost komentarja pa ne nazadnje kaže tudi dejstvo, da ga komisija v končnem poročilu ni upoštevala, s čimer mu je podelila jasno vrednostno oceno. Tako je šel »napor« vlade oziroma zunanjega ministrstva v prazno. Tak spodrsljaj naših državnih organov na mednarodnem parketu je bil vsekakor nepotreben, za »domačo rabo« pa nekoristen in po mojem vedenju tudi neobičajen.

Kritika vsekakor, a ob spoštovanju delitve pristojnosti

Evropska komisija je v navedenem poročilu v poglavju o pravosodju (kamor očitno prišteva tudi državno tožilstvo!) prvi del namenila vprašanju njegove neodvisnosti. Pri tem je najprej izpostavila primer v letu 2019 začete parlamentarne preiskave o ugotavljanju politične odgovornosti nosilcev javnih funkcij (tudi sodnikov), ki naj bi preučila postopkovna dejanja državnih tožilcev in sodnikov v t. i. zadevi Kangler in drugih. Ta del se zaključi s pojasnilom, da je zadeva še v odločanju pred ustavnim sodiščem. Tovrstno izpostavljanje parlamentarne preiskave je gotovo pomembno sporočilo o pomenu, ki se pripisuje razmerju med vejami oblasti, v tem primeru med zakonodajno in sodno, z vidika zagotavljanja neodvisnosti sodne veje.

Sodstvo je trajno pozorno na ta razmerja, ki so kot temelj njegovega delovanja izpostavljena na različnih ravneh njegovih pristojnosti, predvsem pa v medsebojnih razmerjih, v katera prihajajo predstavniki sodne oblasti pri izvrševanju svojih pristojnosti s predstavniki zakonodajne in izvršilne oblasti. Včasih pri teh odnosih prevladuje občutek, da se predstavniki drugih dveh vej oblasti pomena tega načela ne zavedajo povsem, kar je mogoče sklepati že iz dejstva, da sodstvo ni deležno takih materialnih podlag, kot bi jih za svoje delovanje potrebovalo v primerjavi z drugima vejama oblasti (npr. glede prostorskih razmer, tehnične opreme ali plač sodnikov, kar je v pristojnosti drugih dveh vej oblasti). Poleg tega se ob obravnavanju stanja v sodstvu pogosto komentira konkretne sodne postopke, tudi v smislu, kdaj in kje sodstvo odloča pravilno, zakonito in pravično in kdaj ne. Vsakdo ima sicer pravico tako ali drugače komentirati sodne odločbe, saj so navsezadnje javne in s tem podvržene kritični presoji javnosti, ne le strank v sodnih postopkih. Vendar je pri tovrstnih komentarjih predstavnikov posameznih vej oblasti pričakovati vzdržnost in samoomejevanje prav zaradi delitve pristojnosti med vejami oblasti (jasna stališča o teh vprašanjih so izčrpno obdelana v Mnenju posvetovalnega sveta evropskih sodnikov št. 18 (2015) pri Svetu Evrope). To seveda velja tudi za sodstvo v razmerju do zakonodajne in izvršilne oblasti, še posebej zaradi primerov, ko so lahko predstavniki slednjih ali državni organi s teh področij vpleteni v sodne postopke in bi kakršenkoli sodniški komentar izven sodnih postopkov lahko okrnil načelo nepristranskega sojenja. Z negativističnim komentiranjem odločitev sodne veje oblasti, zlasti tedaj, ko taki komentarji temeljijo na izkrivljanju ali subjektivnem dojemanju dejstev v sodnih postopkih, pa predstavniki drugih dveh vej oblasti izpodjedajo zaupanje javnosti v sodstvo, ki je eden od treh temeljev državnosti, s tem pa tudi v njiju same. Nobena zgradba ni stabilna, če niso stabilni njeni temelji, drug od drugega so soodvisni in enako velja za zgradbo države, ki temelji na navedenih treh temeljih deljene oblasti (zakonodajne, izvršilne in sodne).

Poleg tega se z nekompetentnimi komentarji predstavnikov zakonodajne in izvršilne oblasti lahko vzbuja vtis, tudi pri strankah konkretnega sodnega postopka, da se na ta način (lahko) vpliva na sodno odločanje. Zaradi navedenih razlogov se niti ni čuditi navedbi evropske komisije v že omenjenem poročilu, da med podjetji prevladuje nizka stopnja dojemanja sodniške neodvisnosti (le 36 odstotkov), ki jo vprašani utemeljujejo predvsem z vplivi ali pritiski vlade ali politikov na sodstvo. Takšno dojemanje podjetnikov, ki se prav tako pojavljajo kot stranke v sodnih postopkih, bi pravzaprav v prvi vrsti moralo skrbeti člane vlade in druge politike, denimo poslance, saj je to predvsem nezaupnica njim samim. Sodniki sicer takšna mnenja vidijo tudi skozi prizmo izidov sodnih postopkov, v katerih gre za reševanje spornih pravnih razmerij, saj je končna odločitev praviloma v korist ene ali druge stranke postopka, zato včasih ni presenetljivo, če stranka, ki v zadevi ni bila uspešna, išče razloge za to tudi v vplivih na sodnika, četudi ni za to prav nikakršne podlage.

Trajna skrb za neodvisnost sodne veje oblasti

Kako močan vpliv na dojemanje delovanja sodišč ima izid sodnega postopka, je razvidno tudi iz rezultatov raziskave, ki jo je leta 2019 izvedla Fakulteta za uporabne družbene študije iz Nove Gorice. Stranke sodnih postopkov, v prid katerih je odločilo sodišče, so namreč v tej raziskavi neodvisnost sodnikov ocenile s skoraj najvišjo možno oceno, nasprotna stran, nezadovoljna z odločitvijo sodišča, pa s približno pol nižjo oceno.

Sodniški neodvisnosti je posebna pozornost namenjena tudi v EU Justice Scoreboard 2020. Pri preverjanju ocen splošne javnosti glede vplivov na neodvisnost sodstva v državah članicah EU se je izkazalo, da so le še na Portugalskem, Poljskem, Slovaškem in Hrvaškem ti vplivi dojeti na višji ravni kot v Sloveniji. Pri tem so se upoštevali trije dejavniki vpliva, in sicer (1) statusni položaj sodnikov, ki ne zagotavlja neodvisnosti, (2) vplivi in pritiski ekonomskih in drugih interesnih sfer ter (3) vplivi in pritiski vlade ali politikov. Tudi v tej raziskavi so prav vplivi slednjih ocenjeni kot najbolj intenzivni (prek 40 odstotkov vprašanih je ocenilo ta vpliv kot najbolj izrazit).

Ti odgovori nedvomno kažejo na nujnost prizadevanj vseh treh vej oblasti v naši državi za neodvisnost sodne veje, saj nobeden od navedenih dejavnikov vpliva ne izvira iz sfere delovanja sodstva. Tudi statusni položaj sodnikov, ki je v pomembnem delu (skoraj 30 odstotkov vprašanih) ocenjen kot nezadosten oziroma neprimeren za zagotavljanje sodniške neodvisnosti, je urejen v t. i. sodniški zakonodaji, ki jo na predlog izvršilne veje oblasti (ministrstva za pravosodje) sprejema zakonodajna veja – državni zbor.

V EU Justice Scoreboard 2020 se v zaključkih poudarja neodvisnost sodstva kot temeljni element za učinkovito delujoč sodni sistem, za vzdrževanje načela pravne države, poštenega sodnega postopka in zaupanja javnosti ter podjetniškega sektorja v pravni sistem. Tudi te navedbe nakazujejo pomen neodvisnosti sodstva, zato odgovornosti za njegovo delovanje ni mogoče naprtiti le sodstvu samemu in pričakovati rešitve za boljše delovanje le znotraj sodstva oziroma od sodstva. Vendar se sodstvo v naši državi zaveda bistvenega pomena, ki ga ima za trajno udejanjanje njegove ustavne vloge njegovo lastno delovanje (ne glede na možne nezakonite, prikrite in manj prikrite poskuse nelegalnega vplivanja na njegove odločitve), njegova notranja organiziranost, urejanje medsebojnih odnosov v sodstvu in ne nazadnje odnosov z uporabniki sodnih storitev.

Ta interna prizadevanja sodstva so obrodila sadove v različnih projektih pod okriljem vrhovnega sodišča, ki so bili usmerjeni prav v izboljšanje odnosov z uporabniki sodnih storitev, v kvaliteto sodnega odločanja z usposabljanjem sodnikov ob nastopu sodniške funkcije in trajnim nadaljnjim razvejanim izobraževanjem sodnikov in drugega sodnega osebja. Ti in drugi projekti, ki niti ne

spadajo v temeljno dejavnost sodstva samega, so doživeli mednarodno priznanje s prestižnimi nagradami (na primer s kristalno tehtnico Sveta Evrope in komisije EU v l. 2019) in vabili za njihovo predstavitev, ki jih vrhovno sodišče prejema od drugih vrhovnih sodišč držav članic EU (na primer francoskega kasacijskega sodišča, češkega in slovaškega vrhovnega sodišča).

Neuspešna prizadevanja za spremembe

V zadnjem času je mogoče v naši državi slišati posamezne pozive, naj si sodstvo nastavi ogledalo in na tej podlagi izboljša delovanje ter predlaga tudi morebitne potrebne zakonodajne rešitve. Ob tem je treba pojasniti, da je sodstvo zgoraj omenjene projekte zastavilo prav zaradi takšne želje – da bi se ugotovilo, kje tako uporabniki sodnih storitev kot zaposleni v sodstvu vidijo pomanjkljivosti našega delovanja in kje možne izboljšave. To je bilo ogledalo, ki je prikazalo dokaj realno sliko pomanjkljivosti (in tudi pozitivnih plati), in na tej podlagi se je pripravilo konkretne ukrepe, usposabljanja in druge aktivnosti.

Po drugi strani pa sodstvo ves čas aktivno in vsebinsko sodeluje pri pripravljanju (pre)

Sodniški neodvisnosti je posebna pozornost namenjena tudi v EU Justice Scoreboard 2020. Pri preverjanju ocen splošne javnosti glede vplivov na neodvisnost sodstva v državah članicah EU se je izkazalo, da so le še na Portugalskem, Poljskem, Slovaškem in Hrvaškem ti vplivi dojeti na višji ravni kot v Sloveniji. potrebnih zakonskih sprememb sodniške zakonodaje kot tudi pri različnih zakonskih posegih v procesno ali drugo zakonodajo, ki ima lahko vpliv na delo sodišč. Žal so nemalokrat naše pripombe v teh zakonodajnih postopkih preslišane (vzemimo primer sodnega reševanja t. i. podrejencev ali primere zakonodaje, ki dodaja nove in nove pristojnosti sodstvu) oziroma se zadeve nikakor ne premaknejo v zakonodajno proceduro. Konkretni predlogi za ustrezne zakonske spremembe in predlagana ukrepanja drugih dveh vej oblasti so lepo razvidni tudi iz vsakoletnih poročil vrhovnega sodišča o delovanju slovenskega sodstva. Že nekaj let se tam brez uspeha ponavljajo predlogi, ki žal ostajajo prezrti ali pa se njihova realizacija z različnimi izgovori prelaga v nedorečeno prihodnost. Ne gre le za sodniško zakonodajo ali prepotrebno rešitev prostorskih problemov sodstva v Ljubljani. Gre na primer za končno oblikovanje sodobnega kazenskega postopkovnika, ki bi omogočil učinkovito izvedbo sodnih postopkov tudi v primeru sofisticiranih oblik gospodarskega, finančnega ali/in organiziranega kriminala. Raje kot s tem vprašanjem se bo »politika« ukvarjala z razglabljanjem o tem, ali bi »ustanovili« neko novo sodišče za gospodarski, bančni ali primerljiv kriminal in ugotavljali, kaj so vendar razlogi za podaljševanje časa reševanja zadev tovrstnega kriminala, zlasti če gre za kaznivo dejanje pranja denarja (kar na primer izrecno opozarja poročilo komisije EU). Čeprav bi bilo mnogo bolj smiselno, če bi se pristojni akterji lotili strokovno pretehtane priprave konsistentnega novega zakona o kazenskem postopku.

Večletna neuspešna prizadevanja sodstva so še najbolj izrazita na področjih, pomembnih za optimizirano delovanje sodstva, kot je na primer uveljavitev t. i. enovitega prvostopenjskega sodnika ter sodnega okrožja kot temeljne organizacijske enote prvostopenjskih sodišč (zaradi zagotovitve racionalnega razporejanja pravnih področij in kadrov znotraj sodnega okrožja). Podobni projekti sprememb v organizaciji mreže sodišč so se v zadnjih obdobjih izkazali kot zelo uspešni na Finskem in Nizozemskem, medtem ko pri nas do odločilnih premikov ne pride.

Razumljive so sicer težave na strani drugih dveh vej oblasti pri oblikovanju jasne usmeritve v razmerju do sodstva, če se s spremembami koalicijskih razmerij tako pogosto menjavajo tudi ključni ljudje na posameznih področjih delovanja zakonodajne in izvršilne veje oblasti. V zadnjih štirih letih smo imeli tako v sodstvu priložnost za usklajevanje naših stališč kar s tremi ministri oz. ministricami za pravosodje. Ob že dogovorjenih rešitvah na posameznih področjih se zato vsakič znova začnejo pogovori z novo sestavo na ministrstvu, v vladi in parlamentu. Zato bi bil na tem mestu morda smiseln predlog, da se drugi dve veji oblasti vsaj v pretežni meri zaneseta na tisto, kar je bilo (že) predlagano s strani sodstva, ki deluje konstantno, trajno, s (samo)kritično vizijo svojega razvoja, ne glede na spreminjanje prioritet v politični sferi delovanja drugih oblastnih organov države v razmerju do sodstva.

Ob upoštevanju predstavljenih dejstev sodstvo, tako kot že nekaj let doslej, tudi ob letošnjem bežnem utrinku ob dnevu pravosodja čaka na morebitne premike pri izboljšanju položaja in podlag za delo sodstva v naši državi, ki se jih bomo lahko veselili ob katerem od prihodnjih praznikov. Dotlej pa bo sodstvo po najboljših močeh zagotavljalo uresničevanje svoje ustavne vloge v skladu s pogoji, v katerih deluje.