Slovenija, od kod dolgovi tvoji?

Preden si ogledamo genezo slovenskega dolga, se moramo dogovoriti, o katerem dolgu bo tekla beseda. O državnem dolgu, javnem dolgu, dolgu sektorja država, bruto konsolidiranem dolgu države? V slovenski zakonodaji definicija javnega/državnega dolga ne obstaja. Ker pa je statistika računov države osnova za spremljanje proračunske statistike in primerljivosti na evropski ravni, se za te namene uporabljajo koncepti v okviru postopka presežnega primanjkljaja, ki imajo podlago v dveh evropskih uredbah (spremenjeni uredbi sveta 479/2009 in uredbi 549/2013 ter amandmajih), ki jih dopolnjujejo pojasnila in navodila Eurostata, predvsem Priročnik o primanjkljaju in dolgu države.

Dolg države po tej pravni podlagi je uradno »skupen konsolidirani dolg po nominalni vrednosti ob koncu leta v posamezni kategoriji obveznosti sektorja država«. Gre za enote, kjer ima država pretežen vpliv pri financiranju (več kot 50 odstotkov prihodkov iz javnih sredstev), lastništvu (so v večinski državni lasti) ali upravljanju/odločanju in jim v primeru negativnega poslovanja mora priskočiti na pomoč. Teh enot je po zadnjem štetju prek 2700, in sicer na treh ravneh: (1) 588 na ravni centralne države (največ je javnih zavodov, proračunskih uporabnikov in gospodarskih družb – DUTB, SDH, Slovenske železnice …), (2) prek 2100 na občinski ravni (982 javnih zavodov, 854 krajevnih skupnosti, 212 občin …) in (3) trije skladi socialne varnosti: ZZZS, ZPIZ in KAD. V sektor država jih uvršča posebna komisija na podlagi Eurostatovih pravil. Večina enot ni spornih, so ali niso pod vplivom države, nekatere pa so mejne – na primer Dars in SID banka; pri teh dveh, ki sta uvrščeni izven sektorja država in se torej njun dolg ne všteva v konsolidirani dolg države, je treba ob vsakem pregledu uradnikom Eurostata dokazovati, zakaj je tako prav.

Državna poroštva ne predstavljajo dejanskih, temveč le potencialne obveznosti Republike Slovenije, zato se v dolg ne vštevajo. Se pa stanje državnih poroštev vodi izvenbilančno, in sicer tako, da se prikazuje stanje črpane in neplačane glavnice. Poroštva postanejo dejanske obveznosti šele takrat, ko primarni dolžnik, ki mu je država porok, svoje obveznosti v dogovorjenem roku ne izpolni. Unovčeno poroštvo se takrat spremeni v dolg. V članku bom uporabljala dva izraza – dolg države, ki pomeni konsolidiran dolg vseh njenih enot; in dolg državnega proračuna, ki je njegov največji sestavni del.

Stanje dolga države

Dolg države je posledica vsakoletnih primanjkljajev državnega proračuna, občin in drugih enot sektorja država. Stanje državnega dolga je po podatkih Sursa 31. decembra 2019 znašalo 31,7 milijarde evrov ali 65,6 odstotka BDP, od tega je bil dolg centralne ravni 30,9 milijarde, zadolženost občinske ravni 857 milijonov, medtem ko so skladi socialne varnosti izkazovali »negativen dolg« v višini 55 milijonov evrov (kumulativne presežke).

Slovenski dolg 31. decembra 2019 je tako višji od maastrichtskih 60 odstotkov BDP, kar je bil pred vstopom v ekonomsko in monetarno unijo eden od pristopnih pogojev, ki naj bi označeval vzdržno mejo, čeprav obstaja anekdota, da je bila ta vrednost določena arbitrarno. Nekatere evropske (Grčija, Italija, Portugalska) in druge države (ZDA, Japonska) vzdržujejo dolg, ki je višji od njihovega letnega BDP; evropsko povprečje leta 2019 je na ravni 80 odstotkov BDP. Povsem jasno je, da bodo vrednosti ob koncu letošnjega leta globalno gledano precej višje, saj je koronavirus gospodarstva pahnil v recesijo, javne finance v primanjkljaje, vlade pa poslal na finančne trge po denar za njihovo financiranje.

Dolg držav bo letos porasel tako nominalno (v milijardah evrov) kot relativno (v odstotku BDP). Če govorimo o Sloveniji, se dolg od leta 2015 giblje okrog ravni 32 milijard evrov in se nominalno zelo malo spreminja. Ker pa nam je v tem času bistveno porasel bruto domači proizvod, se je delež dolga v BDP vsako leto približeval maastrichtski meji 60 odstotkov, pod katero bi brez koronskega učinka prešli v letu 2021.

Iz navedenega je jasno, da je glavni povzročitelj dolga državni proračun, saj nanj od 30,9 milijarde dolga centralne ravni odpade 28,6 milijarde, ostalo je posledica dolga gospodarskih družb, povezanih z državo, med njimi je največji dolžnik DUTB (549 mio). Občine k skupni zadolženosti prispevajo manjši delež, saj so bile prve v državi, ki so imele svoje fiskalno pravilo omejenega zadolževanja; skladi socialne varnosti pa delujejo po pravilih, ki ne omogočajo posebnega zadolževanja (zgolj likvidnostno oziroma premostitveno).

Stanje dolga državnega proračuna

Če si pogledamo sestavo dolga državnega proračuna, pridemo do morda presenetljivega spoznanja, da je od 28,6 milijarde dolga:

• 19,8 milijarde posledica tekočega izvrševanja vsakoletnih proračunov in upravljanja dolga;

• 5,2 milijarde posledica sanacij bančnega in realnega sektorja v zgodnjih devetdesetih letih in sanacije bank v letih 2013 in 2014, ki so bile izvedene za stabilizacijo bančnega sistema in tudi zato, da so prihranki varčevalcev ostali varni;

• 1,7 milijarde iz naslova prevzetih dolgov nekdanje SFRJ v procesu nasledstva po njenem razpadu ter prevzemov dolga pravnih oseb (Slovenskih železarn, Slovenskih železnic in drugih podjetij),

• 0,8 milijarde kot posledica financiranja posebnih razvojnih programov,

• 0,6 milijarde evrov finančna pomoč, namenjena članicam Evropske unije (neposredno posojilo Grčiji in pomoč prek Evropskega mehanizma za stabilnost),

• 0,4 milijarde posledica predfinanciranja zaradi ugodnih razmer (nizkih obrestnih mer) na finančnih trgih, tj. povečano zadolževanje v tekočem letu za odplačilo dolga iz naslova glavnic prihodnjih dveh proračunskih let.

Vsi ti podatki in še veliko drugih statistik državnega dolga so zainteresiranim javno dostopni na spletni strani https://www.gov. si/assets/ministrstva/MF/Zakladnistvo/Dolg-RS/Porocilo-o-dolgu/Porocilo-o-upravljanju-z-javnim-dolgom-Republike-Slovenije-za-leto-2019.pdf.

Geneza dolga državnega proračuna v zadnjem desetletju

Državni zbor vsako leto sprejme državni proračun, v katerem so načrtovani prihodki in odhodki (v tako imenovani bilanci A), prejemki in izdatki v računu finančnih terjatev in naložb (bilanca B) in načrtovana odplačila glavnic in novo zadolževanje (račun financiranja oziroma bilanca C). Če so prihodki nižji od odhodkov (bilanca A) in če poleg tega država načrtuje na primer povečanje kapitalskih deležev v državnih podjetjih (bilanca B), to pomeni, da se bo treba za financiranje tega primanjkljaja (vsote saldov bilanc A in B) zadolžiti, kar se odrazi v bilanci C. Zadolžiti se je treba tudi za odplačilo glavnic dolga (navadno izdanih obveznic), ki zapadejo v odplačilo v posameznem letu, če tega ni mogoče pokriti iz proračunskega presežka ali iz drugih prihodkov premoženja države. Državna zakladnica se je leta 2019 zadolžila za 2,2 milijarde evrov, ob tem pa odplačala 2,8 milijarde zapadlih obveznosti, kar pomeni, da se je neto razdolžila za 600 milijonov evrov – za toliko se znižal dolg državnega proračuna.

Izvrševanje državnega proračuna (bilanca A) od leta 2009 do vključno 2017 je vsako leto

postreglo s primanjkljajem: državni proračun je zbral manj prihodkov, kot je bilo odhodkov. Najbolje to pokaže spodnja slika: letni primanjkljaji v obdobju 2009–2015 so bili težki od milijarde sto milijonov do milijarde sedemsto milijonov evrov, v 2016 in 2017 sta bila letna primanjkljaja nekoliko nižja, v 2018 in 2019 pa je bil saldo državnega proračuna pozitiven. Vsakoletni primanjkljaji in posledični dolg so nastali, da je država:

• izplačala plače javnim uslužbencem; • izvedla transfer v pokojninsko blagajno, ki je omogočil polno izplačilo pokojnin;

• nakazala transferje posameznikom in gospodinjstvom (otroški dodatki, starševska nadomestila, štipendije, nadomestila brezposelnim, socialne pomoči);

• odplačala obresti za dolg;

• plačala subvencije podjetjem in kmetijske subvencije,

• financirala investicije in druge obveznosti, ki jih je vsakokratna vlada predlagala, državni zbor pa potrdil pri sprejemanju državnega proračuna.

Tudi bilanca B v omenjenem obdobju izkazuje pretežno negativen saldo, kar pomeni, da so bila v večini let dana posojila (javnim skladom, finančnim institucijam, plačila zapadlih poroštev) ter povečanje kapitalskih deležev in finančnih naložb države višja od prejetih vračil danih posojil in prodaje kapitalskih deležev. Posebej visoko zadolževanje za potrebe bilance B je bilo potrebno v letih 2013 in 2014, ko je bila izvedena dokapitalizacija bank v višini 3,6 milijarde evrov. V letih 2016 in 2018, ko smo prejeli kupnino od prodaje bank, je bil saldo bilance B pozitiven.

V letih omenjenih visokih primanjkljajev še nismo imeli fiskalnega pravila, ki bi zahtevalo srednjeročno uravnoteženost javnih financ, hkrati pa so bila leta 2009 ter 2012–2013 v Sloveniji obdobje negativne gospodarske rasti z vsemi posledicami, ki jih to prinese za državljane, podjetja in državo. V takih okoliščinah se od države pričakuje ekspanzivna fiskalna politika, torej okrepljeno državno trošenje in prerazdeljevanje, ki nadomešča oslabljeno osebno potrošnjo.

Načelo srednjeročne uravnoteženosti javnih financ je bilo v slovenski pravni red vpeljano leta 2013 z ustavnim zakonom, ki je dopolnil 148. člen ustave. Dve leti kasneje je bil z dvotretjinsko večino v državnem zboru sprejet še zakon o fiskalnem pravilu, ki natančneje določa, kaj srednjeročna uravnoteženost pomeni v praksi oziroma kako se izvaja. Na podlagi tega zakona državni zbor od leta 2016 sprejema srednjeročni fiskalni okvir, v katerem je za prihodnja tri leta določeno, kolikšna je zgornja meja odhodkov in kakšni so ciljni saldi državnega proračuna in sektorja država. Od leta 2017 imamo tudi delujoč in zelo aktiven fiskalni svet, ki bedi nad stanjem javnih financ v državi in skrbi, da je ustavno načelo uravnoteženih javnih financ spoštovano.

Kaj je v resnici v ozadju stalnih primanjkljajev in naraščajočega dolga

Glavni problem dolga je, da je zanj treba plačevati obresti, ki tako znižujejo razpoložljiva sredstva za druge namene, ki omogočajo delovanje socialne države. Pred krizo leta 2009 in posledičnim porastom dolga je bilo za obresti od približno 9 milijard letnih odhodkov državnega proračuna namenjenih dobrih 300 milijonov evrov oz. 3,5 odstotka vseh odhodkov, v naslednjih letih so odhodki za obresti strmo naraščali in leta 2014 dosegli nominalni vrh s 1083 milijoni evrov (11 odstotkov proračunskih odhodkov). Prek milijarde evrov je državni proračun za obresti plačal tudi v letih 2015 in 2016, ko je dosegel največji relativni del, to je 11,8 odstotka vseh odhodkov. V naslednjih letih je zaradi aktivnega upravljanja dolga državnega proračuna, to je zamenjave obveznic z visokimi kuponi za obveznice daljših ročnosti z nižjimi kuponi, letni strošek obresti padel pod milijardo evrov, vendar so bili v obdobju 2016–2018 kljub temu stroški servisiranja dolga (torej plačila obresti) višji od investicij državnega proračuna. Trend se je v letu 2019 na srečo obrnil nazaj v korist investicijskih vlaganj.

Ključna razlika med financiranjem primanjkljajev v preteklosti in trenutnimi razmerami je raven obrestnih mer na svetovnih finančnih trgih. Za financiranje prejšnje gospodarsko-finančne krize in za dokapitalizacijo bank se je Republika Slovenija namreč zadolževala po bistveno višji obrestni meri, kot se zadolžuje zdaj. Ceno denarja za posamezno državo določa poleg splošne ravni obrestnih mer tudi njena boniteta, v kateri je vgrajeno tveganje posojilojemalca – in leta 2013 je bila Slovenija v klubu držav, za katere so finančni trgi zaradi negotove domače makroekonomske, javnofinančne in politične situacije zahtevali visok donos –, bonitetna ocena slovenskega državnega dolga je bila po mnenju agencije Moody's v tako imenovanem špekulativnem razredu. Kuponi državnih obveznic za desetletno zapadlost so se gibali med 5,25 odstotka in 5,85 odstotka, kar pomeni, da je za milijardo dolarjev posojila za deset let država vsako leto plačala po več kot 50 milijonov dolarjev obresti, v desetih letih torej več kot pol milijarde samo za obresti (finančni trgi v evrih so bili tedaj za Slovenijo praktično »zaprti«, zato izdaja dolarskih obveznic).

Letos je Republika Slovenija izdala dve desetletni obveznici: kupon januarske znaša 0,275 odstotka na leto, kupon aprilske 0,875 odstotka, letošnja triletna zadolžitev stane 0,2 odstotka letno, tridesetletna pa 0,4875 odstotka. Kot rečeno, na eni strani evropska centralna banka vodi ohlapno denarno politiko, kar pomeni izjemno nizke obrestne mere vzdolž celotne krivulje donosnosti, drugi razlog pa je bistveno višja bonitetna ocena Slovenije, ki so ji jo podelile vse tri glavne bonitetne agencije (Moody's: A3, Fitch: A in Standard & Poor's: AA-), in s tem nižji kreditni pribitek. Vendar dodatnega zadolževanja kljub vsemu ne gre jemati prelahko, saj se razmere na finančnih trgih ves čas spreminjajo in bomo zapadle obveznosti morali v prihodnosti najverjetneje refinancirati po višjih obrestnih merah. Nizke obrestne mere namreč niso trajna dobrina, saj na bonitetno oceno države med drugim vpliva tudi njena zadolženost glede na njeno premoženje in glede na njen BDP.

Vlade v povprečju trošijo več, kot zberejo z davki, kar vodi v javnofinančne primanjkljaje in naraščajoč dolg. Državljani si želijo urejene, dostopne in kakovostne javne storitve, vendar niso naklonjeni visokim davčnim bremenom. Z neke vrste družbenim dogovorom je treba najti ravnotežje med tem, koliko bodo davkoplačevalci prispevali v državno blagajno, in kaj bodo od tega imeli. Smiselno je, da se javna poraba postavi na raven, ki so jo javni prihodki v povprečju gospodarskega cikla sposobni financirati. Da se torej vodi proticiklična fiskalna politika, ki v dobrih letih ustvari presežke in naredi zalogo, da lahko država v spodnji fazi gospodarskega cikla opravi svoji vlogo. V času gospodarskega upada se škarje namreč dvojno odprejo, javni prihodki se znižajo, odhodki pa porastejo.

Vendar politiki v povprečju razmišljajo v drugih ciklih, ne gospodarskih. V preteklosti so bile tako v času visoke konjunkture povlečene nekatere politično všečne poteze, ki pa so zamajale trdnost javnih financ na prihodkovni strani (znižanje stopenj davka na dobiček, odprava davka na izplačane plače, zmanjšanje progresije v dohodnini, ožanje davčne osnove), z izbruhom finančne krize pa je sovpadla vpeljava novega sistema plač v javnem sektorju z visoko javnofinančno ceno.

Povsem običajno je, da se predvsem v predvolilnem obdobju na eni strani klestijo javni prihodki z »davčnimi darili«, na drugi strani pa poteka lepotno tekmovanje političnih strank za »bonbončke« (dodatne pravice), ki jih bo financiral državni proračun. V zadnjih letih, po uvedbi fiskalnega pravila, je bilo moderno, da so se zakoni sprejeli tako, da so imeli finančne učinke šele čez leto ali dve, da se je torej zapitek plačal z zamikom. Pisanje o tem, da so bili ocenjeni finančni učinki določenih zakonov namerno podcenjeni, pa ne spada v današnjo vsebino. Posledica takšnih ravnanj je dejstvo, da je v državnem proračunu za 2019, ki je imel visoke prihodke (prek 10 milijard evrov), več kot 90 odstotkov teh prihodkov že vnaprej rezerviranih za zakonske in druge fiksne obveznosti. Manevrskega prostora za nove vsebine je izjemno malo, če se nismo pripravljeni odreči kateri od obstoječih pravic, mogoče vsaj tistim, ki destimulirajo delo.

Ves denar, ki ga porabi država za svoje delovanje, zbere z davki in drugimi javnimi dajatvami od davkoplačevalcev in podjetij. Če potroši več, kot zbere, se zadolži, ampak dolgove je treba vrniti, zato na ta način račun za lastno potrošnjo pušča naslednjim generacijam davkoplačevalcev. Prav je, da se zavedamo, da bomo tudi stroške protikoronskih ukrepov, vključno s turističnimi boni, plačali sami. Izjava, da vlada nekomu nekaj da, je najmanj zavajajoča: preden da, mora to namreč nekomu vzeti, zato vlade torej kvečjemu prerazdeljujejo.

Da se razumemo: dolg je lahko za dolgoročno rast in razvoj gospodarstva pozitiven, države si lahko privoščijo stalno zadolženost – odvisno pa je, kaj z njim financiramo. Smotrno je, da za tekoče potrebe (brez investicij) porabimo največ toliko, kot zberemo; da si v dobrih časih ustvarjamo presežke (v letih 2018 in 2019 nam je to uspelo!); in da se zadolžujemo kvečjemu za projekte in investicije, ki bodo dolgoročno izboljšali kvaliteto javnega življenja obstoječim generacijam, predvsem pa tistim, ki jim bomo te dolgove pustili.