Minería: naturaleza, ingenio, capital y regulación
● Las decisiones de inversión en el sector tienen mucho que ver con el papel de los reguladores ● En Andalucía, Aznalcóllar es un éxito de la Junta manchado por un empecinamiento judicial
LA naturaleza ha determinado la distribución de los recursos minerales en el mundo. Ha sido el ingenio humano lo que ha permitido su aprovechamiento más allá de tallar unas piedras. Pero para el desarrollo de los aprovechamientos mineros el ingenio no es suficiente por sí solo. Es necesario disponer de capital dispuesto a asumir cierto grado de incertidumbre. Y también es necesario que las condiciones de la regulación sobre la actividad extractiva sean, cuando menos, no disuasorias. Y a estas tres se podría añadir una condición complementaria: que la percepción social de la actividad minera no sea un determinante negativo de la regulación o de la forma en la que ésta se aplique.
El progreso técnico en la minería –el ingenio humano– ha sido extraordinario a lo largo del tiempo, y todavía hoy sigue siéndolo. Es este progreso lo que permite al aprovechamiento de yacimientos con leyes bajas e incluso muy bajas; es lo que permite el tratamiento de minerales de imposible beneficio en el pasado; y es lo que permite incorporar en las operaciones valores hoy asentados, como la preservación del medio ambiente. Y es este progreso técnico el que ha permitido, también, el desarrollo de los métodos de identificación de recursos minerales.
El acceso al capital ha sido también objeto de ampliación y de facilitación, mediante el propio desarrollo de mercados de capitales específicos o especializados en las actividades mineras; que, a su vez, y aprendiendo de los errores, han ido mejorando los procedimientos de comprobación de la veracidad de los datos ofrecidos por un promotor minero en busca de capital. Al menos en lo que atañe a los datos geológicos y financieros de un proyecto, pero no en lo que atañe a otro tipo de información, como son las expectativas acerca de las decisiones administrativas o judiciales, en su caso, respecto al futuro de un proyecto.
La regulación es el terreno de la acción pública o de la acción política, aunque también tiene su papel en otros ámbitos, como serían la formación general y específica o las infraestructuras de uso general, entre otros; amén de la obtención y difusión de información geológica de base. Las regulaciones no son homogéneas en el mundo y, desde luego, no son permanentes. Incluso, en no pocas ocasiones, su trayectoria depende de las percepciones sociales favorables o desfavorables hacia la minería, o de la posición de un gobierno ante la inversión foránea.
Nos encontramos en un mundo crecientemente demandante de recursos que se obtienen mediante operaciones mineras, aunque ese ritmo de crecimiento pueda ser atenuado, en algunos casos, mediante el progreso de la economía circular –reciclaje, para entendernos–. Además, ha nacido el interés por sustancias que habían tenido una aplicación práctica limitada, como es el caso del litio, por ejemplo, del cobalto o de las tierras raras, entre otras; tal como surgió en su momento el interés por el uranio, o el petróleo, decenios antes. Los temores acerca del agotamiento de recursos que fueron característicos en buena parte de la segunda mitad del pasado siglo, manifestados en el primer Informe del Club de Roma o en el Informe al Presidente Carter El mundo en el año 2000, eran infundados, porque daban por supuesto que conocíamos los recursos –y ni siquiera hoy los conocemos en su totalidad– y minusvaloraban, o ignoraban, la capacidad latente del progreso técnico.
De una forma creo que en general muy atinada, la Comisión Europea viene prestando atención al acceso y disponibilidad de materias primas para las economías de la Unión Europea, consciente de que no nos basta con la capacidad de comprarlas en países terceros y de que, además, podríamos caer en dependencias poco deseables, como sería el caso de materiales imprescindibles en la electrificación generalizada hacia la que vamos y sustentada en generación eléctrica renovable. De ahí la Iniciativa Europea de Materias Primas de 2008, ya ampliamente divulgada, y la estrategia derivada de ella, que se sustentaba en tres pilares: un suministro justo (fair, en inglés) y sostenible del aprovisionamiento proveniente de mercados globales; un aprovisionamiento sostenible proveniente de la UE; y eficiencia en el uso de recursos y aprovisionamiento de materias secundarias mediante el reciclaje. Esto se integró en la Estrategia 2020 y se completa con una relación de materias primas críticas que es sometida a actualizaciones. La Comisión estudió también, en 2016, junto con otras instituciones la incardinación de la minería en el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y para el desarrollo de la mencionada iniciativa se desplegaron el Partenariado europeo de innovación en materias primas (conocido como EIP) y la Alianza europea de materias primas. Los refuerzos más recientes pueden encontrarse en el Pacto Verde Europeo (popularizado como Green Deal), en la Nueva Estrategia Industrial (2020), o en la Comunicación sobre materias primas fundamentales, también de 2020. El denominador común es que la reducción del consumo, la eficiencia y el acceso a los recursos constituyen una cuestión de seguridad estratégica para la Unión Europea.
El partenariado europeo antes mencionado está vigente todavía, y en ese marco el ministerio del ramo de la minería –la dirección de este ramo no tiene un lugar destacado, por cierto– realizó una consulta pública para la redacción de una Hoja de Ruta para la gestión sostenible de las materias primas minerales, finalizada en noviembre de 2020. Uno de los objetivos declarados del proceso es, literalmente, “garantizar el suministro de los recursos minerales autóctonos de manera más sostenible, eficiente y maximizando los beneficios a lo largo de la cadena de valor”. Pero, claro, acto seguido esta intención general se matiza debidamente, no se vayan a molestar algunos de los simpatizantes, señalándose que la transición hacia una economía climáticamente neutra implicará el aumento del consumo de algunas materias primas minerales. Esto conduce a una limitación que no está en el espíritu de los textos comunitarios, pero es comprensible dada la vocación de este ministerio para la transición y puede traducirse en “minería no, salvo la que decidamos conveniente para la descarbonización” Y, aun así, ni siquiera reciben aliento proyectos tales como el de tierras raras en Ciudad Real o el de litio en Cáceres.
Leyendo estos textos, puede adquirirse conciencia de que los proyectos mineros en el territorio de la UE trascienden de los legítimos intereses empresariales en cada proyecto, de los intereses locales por disponer de una fuente de empleo estable y bien remunerado, e incluso de los intereses regionales o nacionales en el desarrollo económico de su territorio. La seguridad estratégica es supranacional, y sólo se alcanzará con la suma de todos los proyectos individuales que sea posible desarrollar. Y en esto entran las tres condiciones que mencionaba al comienzo: ingenio técnico, capital y regulación atractiva; en lo demás, la naturaleza ya ha dispuesto. Y esa regulación atractiva y una aplicación correcta son responsabilidades públicas y muy influyentes en las decisiones de inversión. El informe anual del Instituto Fraser sobre empresas mineras entrevista a directivos e inversores de todo el mundo y éstos ponen de manifiesto que el 40% de sus decisiones está determinada por factores de política regulatoria. Es la regulación lo que hará realidad el aprovechamiento del potencial minero europeo, en el que Andalucía tiene una posición importante.
Este artículo no tendría un final justo sin un lamento por la decisión de apertura de procedimiento abreviado en el caso Aznalcóllar. Un éxito de la Junta de Andalucía que discurre por un camino judicial insólito, destructor de carreras profesionales de funcionarios competentes y honestos, desalentador para el inversor –bendita sea la paciencia que tiene– y desanimador para cualquiera que se interese por la minería andaluza. Es difícil que haya habido una investigación más exhaustiva que la que se ha realizado sin encontrar ni siquiera indicios de delito. Creo –ahora se puede decir lo que venga en gana, al parecer, sin faltar al respeto– que lo que sucede es un empecinamiento judicial y que todo se inició con una estafa procesal, con una denuncia sólo plausible para quien quiera desconocer el funcionamiento de la Administración pública, o para quien los ERE no le dejen ver más allá.