La Vanguardia (Català-1ª edició)
L’execució en política exterior
Sol atribuir-se al cineasta Woody Allen una frase que diu que “el 80% de la vida és sortir al camp de joc”. Es podria discutir el percentatge, però el que diu Allen és important: cal estar en el joc (ser un jugador) per tenir alguna possibilitat d’èxit. El mateix val per als afers internacionals. Si sortir al camp és el 80% de la vida, almenys el 80% de la política exterior és continuar-hi. Tenir bons plans, bones intencions i bona capacitat de negociació és essencial, però no n’hi ha prou. Com en gairebé tot en la vida, que la política exterior funcioni (o no) depèn en gran manera de la implementació i l’execució.
Aquesta observació serà sotmesa a prova més d’una vegada el 2016 i els anys vinents. Un exemple notori és l’Acord Transpacífic (ATP) firmat a l’octubre per dotze països asiàtics i americans del cinturó del Pacífic. Si entra en vigor, augmentarà el comerç internacional, estimularà el creixement econòmic i enfortirà els vincles dels Estats Units amb aliats regionals que, altrament, podrien tenir motius per acostar-se a la Xina. Però la seva entrada en vigor encara està subjecta a l’aprovació dels parlaments en la majoria dels dotze països signants. El resultat serà de particular importància als Estats Units i al Japó, primera i tercera economia del món. De fet, tothom està expectant del que passarà als Estats Units. Però l’aprovació per part del Congrés d’aquest país no és gens segura perquè els candidats presidencials (tots els demòcrates i els principals republicans) s’hi van expressar en contra. Si s’arriba a la votació, serà igualada, i és molt el que hi ha en joc, perquè si l’ATP no es ratifica, hi haurà seriosos dubtes sobre l’eficàcia política dels Estats Units i la seva capacitat de ser un soci confiable per als seus aliats.
La segona prova serà Síria, probablement el fracàs internacional més gran d’aquests últims anys. Al desembre, el Consell de Seguretat de l’ONU va aprovar per unanimitat la resolució 2254, que estableix un marc polític per a una guerra civil de gairebé cinc anys que va segar fins a 300.000 vides i va crear milions de refugiats. Però un marc no és més que un esbós. I en aquest cas, menys que això, perquè la resolució no diu res sobre el futur polític del president sirià, Baixar al-Assad, i el moment en què deixarà el poder. També genera més preguntes que respostes sobre quins seran els grups de l’oposició siriana que participaran en les negociacions. Ateses les moltes divisions dins de Síria i entre els seus veïns, és probable que per passar de la resolució a un alto el foc i un acord polític es necessitin anys (i fins i tot pot ser que pequem d’optimistes).
Als diplomàtics encara els espera una tercera prova, derivada de l’acord sobre el clima assolit a París al desembre. Aquest acord inclou compromisos voluntaris dels governs, que no són més que promeses de fer-ho el millor que puguin. I com que l’acord no és legalment vinculant per als seus signants, l’únic càstig per als qui l’incompleixin serà la reprovació dels seus col·legues.
La quarta prova sorgeix de l’acord firmat a mitjans del 2015 pels cinc membres permanents del Consell de Seguretat, Alemanya i l’Iran amb l’objectiu de limitar el programa nuclear iranià. És indubtable que hi haurà moltes discussions sobre el compliment de les obligacions per part de cadascun dels signants (i en particular l’Iran). Més important encara, caldrà prendre mesures per tranquil·litzar els veïns de l’Iran i evitar que se sentin temptats d’avançar en programes nuclears propis, i per assegurar que l’Iran no desenvolupi armes nuclears una vegada vençuts els terminis que fixa l’acord.
De tot això en podem extreure algunes ensenyances. La primera és que si bé no és mai fàcil arribar a acords internacionals, un no s’ha d’entusiasmar massa el dia de la firma. Encara falta que els negociadors aconsegueixin el suport dels seus governs, que mai no és automàtic, especialment en democràcies com la nord-americana, on acostuma a passar que els poders del Govern estan sota control de diferents partits polítics.
La segona és que entre les negociacions i la implementació hi ha una tensió inevitable. En molts casos, per aconseguir un acord cal deixar sense resoldre detalls crucials. Aquesta ambigüitat creativa és garantia que la fase d’implementació es complicarà a mesura que calgui encarar les decisions difícils postergades.
En tercer lloc, és inevitable que en ocasions la implementació de l’acord per alguna de les parts no es consideri adequada. Resoldre episodis de presumpte incompliment pot resultar tan difícil com la negociació original.
I això ens porta al començament. Els quatre grans acords internacionals aconseguits el 2015 (l’ATP, la resolució del Consell de Seguretat sobre Síria, l’acord sobre el clima i el pacte nuclear amb l’Iran) van exigir àrdues negociacions. Que funcionin el 2016 i els anys següents resultarà encara més difícil. Com podria explicar-nos Woody Allen, és com la diferència entre escriure un guió i fer una pel·lícula.
Si bé no és mai fàcil arribar a acords internacionals, un no s’ha d’entusiasmar massa el dia de la firma