Crisis de identidad a los treinta años

Barcelona

Es un aniversario agridulce. El Mercosur nació hace tres décadas, un 26 de marzo de 1991, con grandes expectativas.

Reproducía, por lo menos en la ambición, un modelo de integración regional al estilo de la Unión Europea, pero en salsa latinoamericana: la creación de un mercado único, un arancel exterior común y libre circulación de bienes y personas entre Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay. El presidente argentino Carlos Menem llegó incluso a invocar en algún momento la adopción de una moneda única.

Sin embargo la realidad hoy es bien diferente. El Mercosur ha sido una gran decepción. Hasta la crisis financiera de 1998, cuando tuvo lugar una devaluación en Brasil, la alianza avanzó en la apertura de los intercambios siguiendo los cánones liberales de la Escuela de Chicago. Pero frente a las primeras dificultades, los países se replegaron sobre sí mismos. El balance dice que el comercio entre los países miembros en 1998 era el 25% del total, pero en la actualidad ha caído a menos del 11%, cuando en bloques como el Nafta o la UE el porcentaje supera el 50%.

En cuanto a su arancel externo común, aparte de que sigue siendo alto al rondar un 12% en promedio (duplica el que aplican la UE o EE.UU.) tiene tantas excepciones (para ciertos productos, como el azúcar o la automoción) que de hecho su aplicación es inconstante y variable, causando inseguridad jurídica y burocracia. Asimismo, permanecen muchas barreras no arancelarias a nivel regulatorio.

El Banco Interamericano de Desarrollo(BID), en su reciente informe Mercosur: hacia un cambio necesario, hace la siguiente radiografía de la situación del bloque: “Presenta una unión aduanera imperfecta e ineficiente y aranceles elevados; un mecanismo decisorio lento y con pocos acuerdos comerciales; una armonización regulatoria limitada y políticas sectoriales divergentes y normas con diferentes grado de vigencia o aplicación”.

A la hora de negociar con otros países o alianzas, el Mercosur ha sido incapaz de firmar acuerdos con las grandes potencias comerciales de la actualidad, ni con EE.UU. ni con China, Corea o Japón. Sí ha conseguido recientemente sellar un pacto con la UE. Pero el tratado no se ha ratificado aún. Está más bien congelado, bloqueado por resistencias por ambas partes (especialmente por Europa), más por motivos de orden político e ideológico. Por ejemplo, Francia exige más compromiso con la sostenibilidad, especialmente a Brasil, y de paso protege a su sector agrícola.

¿Qué es lo que ha fallado? Anna Ayuso, investigadora sénior del Cidob, cree que “el error de fondo fue pensar que el esquema de la UE fuera reproducible fuera de Europa. Hay demasiadas asimetrías entre los distintos países y escasa disciplina a la hora de seguir las reglas que ellos mismos se dieron”. Las estadísticas dicen que solo el 50% de ellas se respetan.

Guillermo Valles, uno de los negociadores del acuerdo hace tres décadas para Uruguay, admitió que el Mercosur desde el principio fue “una reunión entre un elefante, un ratón y dos hormigas”, en referencia al tamaño económico y geográfico de los distintos países. Un artículo publicado por el rotativo El Observador de Uruguay lo expli

En América Latina, el Mercosur agrupa a los dos gigantes, Argentina y Brasil, y a Uruguay y Paraguay, que son

economías mucho más pequeñas caba así: “Son como cuatro hermanos que intentan cruzar la calle de la mano. Pero es muy difícil lograrlo cuando cada individuo camina a un ritmo diferente”.

Además, a diferencia de la UE, el Mercosur no dispone de instituciones consolidadas de derecho internacional a las que los países miembros han cedido su soberanía. Pero tampoco dispone de instrumentos, como los Fondos de Cohesión, para reducir las disparidades entre los diferentes países, ya que las transferencias en este ámbito en el caso del Mercosur son muy pequeñas. Unos 800 millones de euros entre el 2007 y el 2015, cuando en la UE dicha cuantía en su último plan plurianual supera los 370.000 millones.

Anna Ayuso recuerda que “tampoco hay un auténtico tribunal jurisdiccional que ayude a dirimir controversias. El malentendido es que estos países son esencialmente exportadores de materias primas y para ello no necesitan vender a su vecino. Les falta la complementariedad necesaria”. “Al principio nos sentíamos muy orgullosos de vivir una experiencia parecida a la de la UE. Pero se produjo una erosión. Y ahora se ha difundido la idea de que el Mercosur nos corta las alas”, comentaba en un seminario esta semana Enrique Iglesias, presidente de la Fundación Astur, exsecretario de la Cepal y expresidente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

¿Qué se puede hacer a partir de ahora? De entrada, hay que recordar que debido a las diversas perturbaciones internas y externas derivadas de la pandemia, en el 2020 la actividad económica regional sufrió una contracción del 7,9 %, lo que constituye una recesión mucho más profunda que las causadas por la crisis financiera mundial de 2008-09 y la crisis de la deuda latinoamericana de la década de 1980. De hecho, América Latina es el área del planeta que más sufrió por la covid. En el 2021, la Cepal prevé un alza del 3,7% del PIB, una mejora que no será más que un “rebote estadístico”, apunta el organismo, y que no será suficiente para recuperar los niveles de actividad previos al coronavirus. El Mercosur no ha servido para limitar los daños.

Para el BID, ahora hay tres opciones posibles. La primera, asumir el fracaso del modelo inicial, adoptar una nueva legalidad regional y ampliar el espacio de medidas unilaterales, con el objetivo de preservar una zona de libre comercio: los países recuperarían su soberanía. La segunda, escenario intermedio, aceptar el statu quo y generar un marco formal que legitime por lo menos algunas situaciones de incumplimiento de facto de los acuerdos. Tercera salida posible: profundizar la integración, con un nuevo programa que refuerce la unión aduanera. El organismo no recomienda la opción intermedia, al considerarla “poco plausible y sostenible”. Es decir, o se abandona la idea del Mercosur o se apuesta de forma decidida por ella.

Ignacio Bartesaghi, profesor universitario y director del Instituto de Negocios Internacionales de la UCU, considera, desde Montevideo, que tal como se planteó en su origen el Mercosur, su estructura pertenece ya a otra época. “Es un modelo demasiado rígido y que se

ha quedado desfasado tanto a nivel de agenda externa como interna”. En efecto, el mundo ha cambiado en estas tres décadas pero parece como si los países miembros no se hubieran dado cuenta. Falta abordar normas sobre medio ambiente, inversiones, compras públicas, comercio electrónico, servicios.

Al mismo tiempo, “hoy el mundo es menos multilateral”, subraya Enrique Iglesias. “Más que reformar los tratados, yo optaría por una flexibilidad en las políticas de implementación”, opina. “El Mercosur no puede seguir diciendo lo que no es. Toca sincerarse y tal vez derivar hacia un modelo de alianza más ligera, tipo la del EFTA [Asociación Europea de Libre Comercio] con diferentes velocidades en el cumplimiento de las metas de integración”, propone Bartesaghi.

La brasileña Sandra Polonia, directora del Cindes, Centro de Estudos de Integração e Desenvolvimento en Brasil, cree que el Mercosur “fue un salto ambicioso, hubo una especie de sueño. Pero ya cumplió 30 años y es hora de madurar.Veo pocas fuerzas que impulsen una mayor agregación interna, tengo pocas expectativas de que esto ocurra. Deberíamos replantearlo como un matrimonio abierto, sin por ello asustar a los inversores”.

La parálisis del Mercosur no solo se debe a carencias institucionales, sino a los enfrentamientos políticos. La integración ha estado sujeta a los cambios de color en los distintos gobiernos. Por ejemplo, hubo un período en el que el Mercosur actuó más como contrapeso ideológico a la Alianza del Pacífico, un bloque comercial más liberal con Chile, México, Perú y Colombia. Luego, a la hora de expandir sus miembros, hubo decisiones conflictivas: tras el boom de las materias primas Venezuela formó parte del bloque, pero luego fue suspendido, mientras que Bolivia ha entrado en el proceso de adhesión, pero todavía está en proceso antes de alcanzar los plenos derechos.

“El Mercosur siempre fue en el fondo más una integración con vocación política que económica”, reconoce Fernando Masi, director del Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya. “Ahora es esencial que la reformas que se planteen no beneficien a unos a costa de otros. Porque lo importante es que el barco siga flotando, aunque no esté navegando”.

“Su fracaso demuestra que el modelo de la UE no es reproducible”, dice Anna Ayuso, del Cidob

“Con los años parece que esta integración corte las alas a sus miembros”, señala Enrique Iglesias