La Comisión de Venecia y la unilateralidad
Se empieza a citar a menudo el código de buenas prácticas sobre referendos, publicado en 2007 por la Comisión de Venecia, que depende del Consejo de Europa. La doctrina de la Comisión de Venecia tiene una gran autoridad moral. Está formada por universitarios con criterio riguroso e independiente, y se vincula a la institución continental de referencia en materia de derechos humanos y democracia. Es natural, pues, que se estudien sus documentos por quienes quieran promover un referéndum de autodeterminación de Catalunya al margen de la legalidad española, y aspiren a la vez a que sus procedimientos y resultados tengan credibilidad internacional. Me parece acertado, pero creo que la doctrina de la Comisión de Venecia no les favorece. Voy a tratar de justificar esta afirmación.
Comienzo por citar un documento más reciente, de la misma Comisión: el dictamen sobre el referéndum de Crimea de 2014. Se refiere al que tuvo lugar el 16 de marzo de aquel año, con una intimidatoria presencia rusa y sin normas previas que regularan la consulta, y trata de establecer su compatibilidad con los principios constitucionales comunes en Europa. Rechaza, como era de prever, la legitimidad de la consulta, y a la vez resume las líneas esenciales de documentos anteriores sobre la materia. Cabe destacar que en su dictamen de 2005 sobre el referéndum de Montenegro, en el punto 11, establece que todos los referéndums deben someterse a criterios aceptables desde el punto de vista internacional y europeo. No cabe esperar, pues, una indulgente indiferencia si no se cumplen con esos criterios. Y de ahí surge la primera dificultad, como se desprende del punto 24 del dictamen sobre Crimea, que reproduce el apartado III.1 del código de buenas prácticas sobre referendos: “El uso de los referendos debe cumplir con el sistema legal en su totalidad, y especialmente con las normas procedimentales. En particular, los referendos no pueden celebrarse si la Constitución o una ley conforme a ésta no los estipula, por ejemplo, cuando el texto sometido a referéndum es una cuestión de competencia exclusiva del Parlamento”. En otras palabras, hay que respetar el orden constitucional. Por si no quedara claro, podemos remitirnos a los dos últimos apartados del dictamen sobre Crimea. El número 27 recuerda que la Constitución de Ucrania, a la que Crimea pertenecía, establece la indivisibilidad de territorio ucraniano y no permite ningún referéndum sobre la secesión. Solo hubiera sido admisible un referéndum consultivo sobre la mejora del autogobierno, añade para completar la referencia al marco constitucional ucraniano. Creo que, desde la perspectiva de la Comisión de Venecia, la constitucionalidad y el respeto a la distribución de competencias son una condición indispensable para otorgar legitimidad a un referéndum. Y esas condiciones no las cumple un referéndum unilateral sobre la independencia de Catalunya.
El apartado final añade un elemento político, que parece de sentido común. En las dos últimas frases dice que cualquier referéndum sobre el estatus de un territorio debería haber sido precedido por negociaciones entre todos los interesados, y que esas negociaciones, para el caso de Crimea, no habían tenido lugar. También convendría tomar nota sobre eso.
“El uso de los referendos debe cumplir con el sistema legal en su totalidad, y especialmente con las normas procedimentales”