La politica del diritto
Il 25 novembre si vota sull’iniziativa per l’autodeterminazione dell’Udc: l’essenziale da sapere
Come procedere quando popolo e Cantoni accettano un’iniziativa popolare che entra in contrasto con le disposizioni di un trattato concluso dalla Svizzera? I casi sono rari, ma aumentano. Oggi la questione viene regolata volta per volta e risolta per lo più attraverso modifiche di legge. All’Udc non va bene: vuole sancire il primato della Costituzione sul diritto internazionale, con un meccanismo che prescriva il da farsi in caso di conflitto. Domande e risposte.
Su cosa si vota?
Sull’iniziativa popolare dell’Udc ‘Il diritto svizzero anziché giudici stranieri’, detta anche ‘Iniziativa per l’autodeterminazione’ (IA). Chiede che la Costituzione federale abbia rango superiore rispetto al diritto internazionale (DI); in altre parole, che in caso di conflitto tra i due (capita quando viene approvata un’iniziativa popolare che è in contrasto, su uno o più punti, con un accordo internazionale firmato dalla Svizzera), la prima prevalga sempre sul secondo. Eccezione: le disposizioni cogenti (o imperative) del DI (divieto della tortura e della schiavitù, ad esempio).
Cosa dovrebbe succedere in questi casi, secondo l’Udc?
La Svizzera sarebbe obbligata a rinegoziare il trattato internazionale in questione, adeguandolo alla Costituzione. Se ciò non fosse possibile, il trattato – “se necessario” – dovrà essere denunciato. Questo meccanismo, destinato appunto a sancire il primato del diritto costituzionale su quello internazionale, non scatterebbe sempre: è infatti previsto che i trattati assoggettati a referendum facoltativo (l’accordo con l’Ue sulla libera circolazione delle persone, tra gli altri) continuino a essere “determinanti” per Tribunale federale (Tf), governo e parlamento.
Cosa cambierebbe rispetto a oggi?
La questione della gerarchia tra diritto costituzionale e DI verrebbe regolata nel dettaglio nella Costituzione, e la Svizzera sarebbe tenuta ad attenersi a questo schema prestabilito. Attualmente, invece, non esiste alcuna rigida regola che stabilisca una volta per tutte cosa si debba fare nei casi (rari, ma in crescita negli ultimi anni) di contraddizione: la Costituzione, su questo aspetto, resta sul vago. In presenza di un conflitto con il DI, la ricerca di una soluzione viene demandata – caso per caso – a governo e parlamento e al Tf, che al riguardo dispongono di un ampio margine di manovra.
E cosa fanno questi di regola?
Consiglio federale e parlamento solitamente optano per una modifica di legge, assoggettata a referendum facoltativo: da un lato, così un articolo costituzionale approvato in votazione da popolo e Cantoni viene concretizzato – dopo che i vari interessi in gioco sono stati soppesati – in una legge; dall’altro, si cerca di fare in modo che questa legge d’applicazione non vada a collidere con gli impegni internazionali assunti dalla Svizzera, ma si concili con essi. Il Tf, dal canto suo, si è più volte occupato – in sentenze riguardanti casi specifici e di diversa natura – del rapporto tra diritto costituzionale e DI, o meglio di quale dei due debba prevalere in caso di conflitto.
Qual è la prassi seguita sin qui dal Tf?
Come detto, la Costituzione non indica come risolvere un conflitto tra una norma di DI e una norma di diritto nazionale, tranne nel caso delle iniziative popolari, di cui la carta fondamentale prevede l’annullamento quando sono contrarie alle disposizioni cogenti del DI. Nella revisione totale del 1999 è stato sancito il principio del primato del DI. Ma al contempo è stata codificata la cosiddetta ‘prassi Schubert’, seguita sino ad allora dal Tf: se il parlamento deroga consapevolmente al diritto internazionale, approvando una legge federale che contraddice una (più vecchia) norma di DI, la legge a titolo eccezionale
può essere applicata – a meno che essa violi i diritti fondamentali – e il Tf deve attenersi a tale decisione.
Perché l’Udc ha lanciato la sua iniziativa?
Lo ha fatto nel marzo del 2015, sette mesi prima delle ultime elezioni federali. Marketing politico, quindi. Ma non solo, certo. Il partito intendeva anche reagire a recenti sviluppi sul piano politico e giuridico. Sosteneva che il suo testo avrebbe permesso di attuare le decisioni di popolo e Cantoni che “i politici [sfruttando appunto l’ampio margine di manovra di cui sopra, ndr] rifiutano di applicare invocando il diritto internazionale”. Ma nel collimatore l’Udc aveva anche il Tf.
C’è un casus belli?
Sì. È la sentenza con la quale, nel 2012, i giudici losannesi annullano l’espulsione di un macedone residente sin dall’età di 7 anni in Svizzera e condannato per traffico di droga, stabilendo che la Convenzione europea dei diritti dell’uomo (Cedu) – in particolare il principio di proporzionalità della sanzione e le norme relative al rispetto della vita privata e familiare, sui quali i giudici della Corte europea dei diritti dell’uomo di Strasburgo si erano mostrati intransigenti – prevalga non solo sulle leggi federali, ma anche sulle disposizioni costituzionali frutto della volontà popolare (nello specifico: quelle ‘contro l’espulsione di criminali stranieri’, approvate il 28 novembre 2010). L’Udc allora accusa il Tf (a torto: in gioco vi sono infatti le norme internazionali sui diritti umani) di volersi congedare dalla ‘prassi Schubert’.
Solamente motivi contingenti come questi hanno spinto l’Udc a lanciare l’iniziativa?
No. Il ‘terreno spirituale’ della battaglia contro i giudici stranieri (tutti i giudici, in realtà, quelli elvetici in primis) era già stato preparato da tempo da Christoph Blocher, ha ricordato la ‘Weltwoche’: quando da consigliere federale ministro della Giustizia (2004-2007) denunciò a più riprese un presunto, crescente strapotere dei giudici, stranieri e indigeni, a scapito della volontà popolare. Ma già nel 1992 il leader democentrista fece dei ‘giudici stranieri’ – un concetto centrale, quasi mitologico nella storia della Confederazione e nell’immaginario elvetico, ha spiegato lo storico Georg Kreis sulla ‘Nzz’ – una potente arma politica contro l’adesione della Svizzera allo Spazio economico europeo. Negli ultimi anni lo spauracchio è stato rispolverato ogniqualvolta una sentenza di Strasburgo (sede della Corte europea dei diritti dell’uomo) non aggradava l’Udc; e quest’ultima è tornata ad agitarlo con forza nelle schermaglie retoriche dell’annunciata madre di tutte le battaglie: quella, al momento tutta ipotetica, contro il futuro accordo quadro con l’Ue.
L’IA è un’iniziativa ‘anti-diritti umani’?
Così la definiscono le organizzazioni non governative, sostenendo che l’obiettivo nascosto dell’Udc sia la denuncia della Cedu. L’IA però non la richiede esplicitamente. E lo stesso Christoph Blocher, in una recente intervista alla ‘Liberté’, ha ammesso di non avere “niente” contro la Cedu in sé. Gli esponenti Udc su questo punto non hanno mai fatto chiarezza: nel corso degli anni si sono contraddetti l’un l’altro, intrattenendo la confusione. Certo è che, in caso di ‘sì’, governo e parlamento si ritroverebbero tra le mani uno chèque in bianco per disdire la Cedu.
Quanto concreto è il rischio che si arrivi a una disdetta della Cedu?
Realisticamente, è poco probabile che si arrivi a tanto. Per ragioni politiche e giuridiche. Un conto è criticare (lo fanno non solo Blocher & co., ma persino giuristi non sospetti di simpatie democentriste) singole sentenze della Corte di Strasburgo; tutt’altra storia sarebbe riunire una maggioranza politica – in governo e poi in parlamento – disposta a buttare a mare la Cedu. Il Dipartimento federale di giustizia e polizia afferma che a lungo termine la Svizzera arrischia di non più essere in grado di rispettare gli standard della Cedu e, pertanto, di venire esclusa dal Consiglio d’Europa, il che equivarrebbe a una denuncia della convenzione (tradotto: i cittadini elvetici perderebbero la facoltà di ricorrere a Strasburgo). Ma anche uno scenario simile appare tutto sommato piuttosto remoto.
‘Solamente’ i diritti umani sono in gioco nella votazione del 25 novembre?
No. Difatti l’Udc parla sempre più volentieri di autodeterminazione e democrazia diretta che non di ‘giudici stranieri’ e diritti umani. Le criti- che non sono più rivolte in primo luogo alla Corte di Strasburgo o al Tf (reo ai suoi occhi anche di aver stabilito, nel novembre 2015, che l’accordo sulla libera circolazione delle persone, come la Cedu, prevale sulle leggi federali), bensì più genericamente alle “autorità svizzere”. Si tratterebbe né più né meno di “salvare la democrazia diretta” dall’“abuso di potere” commesso dalle “élite politiche liberali e socialiste che siedono a Berna”, che “dicono al popolo che può ancora votare, ma non lo ascoltano più” (Blocher). Un esempio: l’applicazione ‘eurocompatibile’ dell’articolo costituzionale sull’immigrazione.
Chi sostiene l’iniziativa? Chi la combatte?
L’Udc è sola contro tutti. La Lega le dà man forte in Ticino. Contrari all’IA sono Consiglio federale, parlamento, tutti gli altri grandi partiti, tutte le maggiori organizzazioni dell’economia e un’Alleanza della società civile che raggruppa 120 Ong. Si ripresenta così una costellazione che si era già creata un paio di volte negli ultimi anni: a fine 2013/inizio 2014, prima della votazione sull’iniziativa ‘contro l’immigrazione di massa’ (50,3% di ‘sì’); e nell’inverno 2016, durante la campagna in vista della votazione su un’altra iniziativa democentrista, quella detta ‘Per l’attuazione dell’espulsione degli stranieri che commettono reati’, poi respinta alle urne (59% di ‘no’).
Cosa dice l’Udc?
Appunto: che la democrazia diretta è in pericolo, erosa a seguito dell’estensione del campo d’applicazione del DI. L’IA rappresenta un’opportunità per ripristinare la volontà popolare, confiscata dalle ‘élite bernesi’ e dai giudici ‘stranieri’ ed elvetici, che appellandosi a quest’ultimo non applicano (o lo fanno solo parzialmente) le decisioni di popolo e Cantoni. L’iniziativa dissiperebbe la confusione attuale, stabilendo una chiara gerarchia tra Costituzione e DI e prescrivendo come procedere in caso di conflitto tra i due. I diritti umani? Non sono in discussione: le disposizioni cogenti del DI non sono interessate dall’IA; e anche se si dovesse arrivare un giorno a denunciare la Cedu, tutti gli altri diritti umani verrebbero comunque salvaguardati nel nostro Paese, visto che sono iscritti nella Costituzione.
Cosa dicono i contrari?
Il “meccanismo rigido e rischioso” (Consiglio federale) che spiana la strada alla disdetta di trattati incompatibili con la Costituzione indebolirebbe la posizione della Svizzera all’estero, minandone la reputazione, la fiducia che gli altri Paesi hanno nella Confederazione e, in ultima analisi, gli interessi della popolazione e dell’economia. L’IA inoltre indebolirebbe la protezione dei diritti umani e porterebbe a dover rinegoziare numerosi trattati (600, dice Economiesuisse; ma la cifra è controversa). Si creerebbe confusione, e a patirne sarebbe la certezza del diritto, dato che vi sarebbero “interminabili discussioni politiche”: quando si verifica una “contraddizione”? Cosa significa denunciare un trattato “se necessario”? Chi decide: il governo o il parlamento? Molti giuristi, poi, sostengono che l’IA – sacrificando i giudici sull’altare della volontà popolare – minacci la separazione dei poteri, principio cardine dello Stato di diritto. A questo proposito, si ricorda che il popolo svizzero ha sempre l’ultima parola sui trattati internazionali più importanti siglati dalla Confederazione.
Quante chance ha l’IA di essere approvata?
Un colore tenue (il giallo) al posto di quelli abituali, forti (il rosso, il nero); niente slogan provocatori, ma toni pacati; volti rassicuranti, di persone ordinarie: l’Udc stavolta ammicca all’elettorato moderato. Difficilmente basterà. L’IA sarebbe già in affanno, stando ai primi sondaggi: e se si considera che la tendenza all’approvazione di un’iniziativa in genere cala nel corso di una campagna di votazione, la sua sorte pare segnata. All’orizzonte, comunque, già si delineano due altri cruciali appuntamenti alle urne, altrettante occasioni di rivincita per l’Udc: l’iniziativa popolare, lanciata assieme all’Azione per una Svizzera neutrale e indipendente, detta ‘Per un’immigrazione moderata’ (chiede esplicitamente di abolire la libera circolazione); e il referendum contro l’eventuale accordo quadro con l’Ue.