En bout de course, l’ONU doit se réinventer

L’ONU va mal. La situation internationale inquiète. Le secrétaire général Guterres a lancé une alerte rouge au monde. Malgré ses échecs, le système multilatéral, né des deux Guerres mondiales, s’avère irremplaçable, mais il est arrivé en bout de course. La Charte des Nations unies est anachronique.

Au plan formel, de nombreuses aberrations paraissent. Par exemple, obligation est faite aux membres du Conseil de sécurité d’«avoir en tout temps un représentant au siège de l’organisation». La mission permanente de Russie compte actuellement 96 diplomates accrédités et celle de Chine 88! D’autre part, le deuxième et le quatrième principal contributeur au budget ordinaire de l’organisation, le Japon et l’Allemagne, sont encore nommés Etats «ennemis». Enfin, deux chapitres traitent des «Tutelles». Il n’en existe plus aucune depuis 1994.

L’analyse de la liste des 50 signataires de la Charte de San Francisco est riche d’enseignements. D’abord, figurent les 5 membres permanents du Conseil de sécurité dont 4 étaient, malgré les différences idéologiques de l’époque, imprégnés de la même veine philosophique cartésienne. Le cinquième, la Chine, fut l’île de Formose. Suivent les 45 autres Etats, par ordre alphabétique. Les Amériques et Caraïbes (21), l’Europe (10), plus l’Australie et la Nouvelle-Zélande se taillèrent la part du lion, constituant un groupe de 33 pays générés par l’histoire européenne. Le ProcheOrient à majorité musulmane comptait six Etats, dont les élites restaient fortement marquées par les idées politiques de leurs colonisateurs. L’Afrique était représentée par quatre signataires. L’Union sud-africaine était celle de l’apartheid, à savoir d’une minorité blanche, constituant quelque 20% de la population totale. L’Ethiopie était celle du négus et l’Egypte celle du roi Farouk. Le dernier était le Liberia, où le pouvoir a été détenu, jusqu’en 1980, par les «Américano-Libériens», au détriment des autochtones. Ces régimes ont disparu. L’Inde et les Philippines représentaient l’Asie. Les négociateurs du moment, dont les échanges avec leur gouvernement étaient constamment espionnés par l’Etat hôte, constituaient donc un groupe culturellement assez homogène. L’organisation s’est géographiquement universalisée et le nombre de ses membres (193) a quadruplé. Les aspirations ont évolué. L’Occident a perdu une large part de sa centralité.

La Déclaration universelle des droits de l’homme conserve également la marque imprimée par son «groupe de rédaction». Présidé par Eleanor Roosevelt, il comprenait huit membres, dont cinq Occidentaux, un Arabe, chrétien, un Chinois, formosan, et un Russe, soviétique. Ils négocièrent sur un projet préparé par un juriste canadien, inspiré d’une ébauche soumise par le Chili. Un unique exemple illustre, parmi de multiples possibles, son manque actuel de pertinence: la liberté de mariage. L’article 16 stipule: «… l’homme et la femme, sans aucune restriction… ont le droit de se marier…» Cette disposition s’avère, légalement, inapplicable pour près de 2 milliards de musulmans et, socialement ou culturellement, très difficile pour plusieurs centaines de millions d’adeptes de l’hindouisme en Asie ou auprès de certains peuples africains, également structurés en castes. Trop spécifique, elle compromet la crédibilité d’un instrument prétendant à l’universalité.

La genèse historique de la Charte et son obsolescence formelle actuelle ont un impact évident sur la structure et les fonctions de l’organisation. L’Assemblée générale est un organe délibératif, dont la seule compétence exécutive est le vote du budget. Le principe d’égalité souveraine des Etats la prive de toute crédibilité. Le vote de Nauru, avec moins de 10 000 habitants, peut-il concrètement peser du même poids que celui de l’Inde, qui en compte près de 1,4 milliard? Ses ordres du jour sont surchargés de points récurrents et souvent marginaux. Elle débat également des recommandations que l’Ecosoc, autre organe décrit dans la Charte, lui soumet. Sa nature interétatique conduit à ce que les Palaos ou Monaco avec deux ou trois dizaines de milliers d’habitants aient leur mot à dire dans le débat sur le changement climatique, par exemple, alors que des villes de plus de 20 millions d’habitants comme Tokyo, Mexico ou Delhi sont écartées. Enfin, les négociations entre 193 participants sont si complexes que les défis macroéconomiques sont traités dans d’autres contextes, sans légitimité, comme les G8 ou G20. Le cloisonnement du système multilatéral empêche de traiter de problèmes dont les causes socio-économiques sont étroitement connectées, comme les migrations.

Le Conseil de sécurité est composé de 15 membres. Ses décisions sont prises à l’unanimité des cinq membres permanents. Le débat sur sa réforme dure depuis plus de vingt ans. Sa composition reflète l’état d’un monde disparu. Le droit de veto est vivement contesté. La responsabilité principale du Conseil est le maintien de la paix et de la sécurité. Le bilan de ses activités est très contrasté. Il fut paralysé pendant les décennies de la Guerre froide. Il est resté largement incapable de prévenir les conflits. Les Etats-Unis et le Royaume-Uni lancèrent la guerre contre l’Irak en 2003 et la Russie annexa la Crimée en 2014, sans en référer au Conseil. Il n’est nul besoin de rappeler l’incapacité du Conseil à mettre fin aux sanglants combats en Syrie et au Yémen, entre autres. La plupart des missions de maintien de la paix postconflits sont parvenues à circonscrire la violence sans régler les problèmes. Des forces d’interposition furent placées à Chypre il y a plus d’un demi-siècle (1964). Leur effectif actuel s’élève à plus de 1000 hommes et son budget approche 58 millions de dollars. Aucune solution politique n’est en vue! Enfin, le Conseil n’est absolument pas équipé pour lutter contre la nouvelle forme des conflits armés: le terrorisme.

La juridiction de la Cour internationale de justice dépend de la volonté des Etats de s’y soumettre. La Charte ne prévoit aucune autre instance judiciaire jouissant de la compétence universelle. Au plan pénal, un nouveau concept juridique était apparu lors des négociations du traité de Versailles, qui fut appliqué au terme de la Seconde Guerre mondiale: la punition des responsables politiques et militaires allemands et japonais. Ce fut la justice des vainqueurs, à travers des jugements en l’absence de droit, pour des crimes non définis et avec effets rétroactifs. La mise en place, en 2002, de la Cour pénale internationale était censée représenter un progrès considérable. Toutefois, trois des membres permanents du Conseil de sécurité, la Chine, les Etats-Unis et la Russie, n’en sont pas partie. La paperasserie et les coûts de fonctionnement sont exorbitants, pour des résultats insignifiants. A ce jour, après une procédure longue de huit ans, un unique cas s’est conclu: la condamnation d’un chef de milice congolais! Les dossiers traités par la CIP touchent dix Etats, dont neuf Africains. Les deux chefs de gouvernement anglo-saxons ayant décidé les opérations illégales contre l’Irak en 2003, qui a entraîné des centaines de milliers de morts, ne furent pas inquiétés. On ne parviendra pas à établir une justice internationale crédible sans mettre fin à ces déséquilibres éhontés.

L’action de l’ONU est sans cesse analysée et critiquée, en termes politiques, juridiques ou géostratégiques. Le problème devrait plutôt être revu concrètement, à la base même. La Charte, vieille de bientôt 75 ans, comme tout acte écrit négocié, doit être adaptée*. Le droit international public reste parfaitement pertinent grâce aux travaux de juristes de tous horizons. Le principe de la sécurité collective demeure incontournable. Les institutions intergouvernementales sont marginalisées et bientôt moribondes, car elles ne savent pas répondre aux besoins de l’époque. La Première Guerre mondiale a accouché de la Société des Nations, la Seconde a engendré l’ONU. A l’évidence, les organisations intergouvernementales sont ce que leurs Etats membre en font. Quand bien même les temps ne sont pas propices, il faut reconsidérer globalement leur architecture, afin d’éviter un cataclysme futur de dimension mondiale.n

La Charte, vieille de bientôt 75 ans, comme tout acte écrit négocié, doit être adaptée Les aspirations ont évolué. L’Occident a perdu une large part de sa centralité

* Je tente de le démontrer dans mon dernier livre,