Suisse-UE: encore cinq minutes Monsieur le bourreau!

Le fiasco des négociations sur l’accord institutionnel était inscrit dans le mandat initial. Rappelons-nous les étapes de ce parcours. En 2012, la Suisse avait enregistré un premier échec: la Commission européenne réclamait que des organes de surveillance et de contrôle judiciaire soient institués. Les propositions de la Suisse de confier ces fonctions respectivement au Conseil fédéral et au Tribunal fédéral ont été rejetées par Bruxelles. Ces tâches devaient être exercées par des instances internationales.

Au début de 2013, la Suisse finit par admettre la logique de la position européenne et les négociations prirent un nouveau départ. La Suisse acceptait d’emblée de soumettre le règlement des différends à une juridiction extérieure contraignante qui serait soit la Cour de justice de l’Union européenne, soit la Cour de l’AELE. Le Conseil fédéral a choisi la première option, qui garantissait à ses yeux une sécurité juridique maximale, tout en sachant qu’elle serait plus difficile à faire adopter par le parlement et par le peuple.

Le Conseil fédéral fixa ensuite les termes d’un mandat de négociation, assorti de «lignes rouges» qui auraient dû sanctuariser les mesures d’accompagnement et empêcher que l’on ne touche à la libre circulation des personnes telle que la Suisse l’interprète. Or ce sont ces deux points essentiels qui ont amené la Commission à vouloir coiffer le bilatéralisme d’un accord-cadre. La Suisse au contraire est entrée dans ces négociations en appliquant le principe napoléonien «on s’engage, et puis on voit». Elle n’était pas demanderesse, elle ne subissait aucune pression dans le domaine économique (à la différence des années 1990 où elle avait besoin des accords bilatéraux pour encadrer les échanges avec l’UE). Si les pourparlers échouaient, cela lui paraissait n’entraîner aucune conséquence dommageable…

Puis est survenu le vote de l’article constitutionnel sur l’immigration «de masse» qui a tendu les relations avec l’UE de février 2014 à décembre 2016. La Commission a alors gelé l’application de certains accords de coopération avec la Suisse et renoncé à actualiser la liste des obstacles techniques au commerce. Le dégel prit toute l’année 2017, mais le faible élan initial était brisé. La démission du conseiller fédéral Didier Burkhalter et l’installation de son successeur le conseiller fédéral Ignazio Cassis retarda encore de six mois la reprise des discussions sur le fond, qui n’eut lieu que le 2 mars de cette année. Ce jour-là, le Conseil fédéral proclama sa volonté d’aller de l’avant et d’aboutir à la fin de 2018, soutenu par trois partis gouvernementaux comme la corde soutient le pendu. Mais il n’avait pas fait ses devoirs, les dossiers n’étaient pas prêts. On est arrivé à un premier accord sur l’introduction d’une dose d’arbitrage dans le mécanisme juridictionnel. En revanche, les autres chapitres – adaptation des mesures d’accompagnement, mise à jour des règles de la libre circulation des personnes notamment dans le domaine de la sécurité sociale, aides d’Etat – ne donnaient lieu à aucune position consolidée du côté suisse.

Le concept de départ des deux parties était fondamentalement différent: bercée par la fausse sécurité découlant des fameuses «lignes rouges», l’opinion publique n’était pas prête à faire les concessions nécessaires pour assurer une meilleure sécurité juridique et un meilleur accès au marché européen. Les partis politiques n’ont guère joué en la matière leur rôle de formateur dans le débat public. Dix ans après que la question institutionnelle a été posée par la Commission, six ans après le début d’un dialogue structuré à ce sujet, quatre ans après le début de la négociation formelle, nous en sommes toujours à demander «encore cinq minutes Monsieur le bourreau», comme si le temps à lui seul pouvait résoudre nos problèmes et amener l’UE à se rallier à nos vues. Face aux multiples dangers qui assaillent l’Europe aujourd’hui, cette attitude fragilise la Suisse: c’est moins un manque de courage politique que la démonstration d’une grande faiblesse.

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