美國退出後，國際組織何去何從？

文╱蘇宏達

7月6日，美國致函聯合國祕書長，告知一年後將退出世界衛生組織。翻遍世衛組織條約，並無退出規定，一年告知期，是依據1948年美國國會通過加入世衛組織法案時「美國保留在告知該組織一年後退出權利」的但書，並經世衛大會決議通過。這是戰後美國同意加入國際組織的標準要件，即：美國擁有隨時退出的自由。川普政府上任後更據此恣意退出或掣肘所謂不合美國利益的國際組織：2017年6月，川普宣布美國停止履行依據「聯合國氣候變化綱要公約」（UNFCCC）所簽訂的巴黎協定；10月，美國認為聯合國教科文組織（UNESCO）偏袒巴勒斯坦，宣布退出。2018年5月，美國終止依據聯合國安理會2231號決議所達成伊朗非核協議（JCPOA），重新制裁伊朗；6月，美國以聯合國人權理事會嚴重歧視以色列為由，宣布退出。同時，川普政府連續否決世界貿易組織上訴機構（AP）的新任法官任命。依據條約，上訴機構有七位法官，每次判決須由其中至少三名法官共同審理。美國杯葛下，六位法官任期屆滿後無人遞補，目前僅剩一位大陸籍法官，無法開庭審案，等同癱瘓。2020年5月14日，世貿組織祕書長R. Azevedo宣布辭職。

倘美國陸續退出，國際組織還能繼續治理紛亂不堪的全球秩序？還是土崩瓦解？我以為，這些組織不會消失，但可能弱化。細看美國作為，都無涉軍事安全或金融貨幣秩序。美國仍牢牢坐鎮聯合國總部、世界銀行等，也僅杯葛而未退出世貿組織。相對地，歐盟重申支持國際組織，極力補破網，包括：堅持巴黎協定、與伊朗貿易、支持世衛，盡力降低美國帶來傷害。

加強區域合作、廣納民間資源

但是，國際組織的弱化無可避免，儘管歐盟和日本都極力支持，但仍無法取代美國霸主地位。尤其，面對全球龐雜事務，亟需更多的人力物力財力挹注，但各會員國面對本國財政赤字、失業飆升、民粹高漲，根本不願調高會費資助，或派遣更多人力。聯合國2019年總預算58.11億美元，約合台幣1743億元，等同台北市政府的年度預算。世貿組織年度預算為1.97億瑞士法朗，約合台幣64億，比中研院規模還小。

資源有限、期望升高，加上美國掣肘，國際組織要更有效治理全球，只有兩個選擇。一，加速與各區域組織合作，結合在地資源，建立分層負責、相互支援新治理模式。二，大量引入非政府組織人力物力，運用其專業，開啟更貼近民眾的治理路徑。因此，台灣當務之急是尋求加入日本主導的「全面進步跨太平洋伙伴協定」（CPTPP），或可能在年底前將簽署的「區域全面經濟伙伴協定」（RCEP）區域組織，同時積極支持國內社群參與重要的國際非政府組織，而不是將資源孤注一擲地去扣門世衛組織。（作者為台灣大學政治系莫內講座教授、歐洲科學與藝術學院院士）