İktidar borçlanma limitini yasa dışı artırıyor
asama organının kamu harcamalarının çeşit ve miktarı ile kaynağını önceden belirleme ve onaylama yetkisi bütçe hakkının bir gereğidir. Bu yetki bütçe kanunları ile veriliyor. Bütçe kanunları, yasama organı tarafından yürütme organına yıllık olarak kamu gelirlerinin toplanması ve giderlerin yapılması için yetki ve izin verilmesini düzenleyen kanunlardır. Yürütmeye verilen bu izin ve yetki, özünde yasama organının halktan aldığı bütçe hakkının gereğidir.
YKANUN NE DİYOR?
Bütçe kanunlarında ödenek olarak belirtilen bütçe giderleri kamu tüzel kişilerine verilen azami harcama tutarlarını belirtilen bir izin mahiyetindendir. Gelir kanunlarının uygulanması suretiyle elde edilecek bütçe gelirleri gerçekleşen ekonomik faaliyetlerin miktarına göre değişebileceğinden tahminî tutarlar olarak yer alıyor. İlki bütçe kanunlarının 1’inci, ikincisi ise 2’nci maddesinde veriliyor. 1’ inci maddenin birinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen ödenekler toplamı ile 2’nci maddenin birinci fıkrasının (a) bendinde yer alan tahmini gelirler toplamı genel bütçe kapsamındaki idarelerin bütçe gider ve gelir büyüklükleridir. Dengenin yer aldığı 3’üncü maddesinde genel bütçe kapsamındaki idarelerin açık bir şekilde ismi verilmeden bu idarelerin ödenekler toplamı ile tahmini gelirler toplamı arasındaki farkın, net borçlanma ile karşılanacağı ifade ediliyor. Diğer bir deyişle genel bütçe açığı kadar bir net borçlanma yapılabileceği ima edilmiş oluyor.
Bütçe kanunların bu açık hükmüne rağmen 4749 sayılı Kanunu’nun 5’inci maddesiyle bu hüküm geçersiz hale getiriliyor.
4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunu’nun üçüncü bölümünde borçlanma limitine ilişkin şu hükme yer veriliyor:
Madde 5 - Malî yıl içinde 1 inci Maddede belirtilen ilkeler ve malî sürdürülebilirlik de dikkate alınarak yılı bütçe kanununda belirtilen başlangıç ödenekleri toplamı ile tahmin edilen gelirler arasındaki fark miktarı kadar net borç kullanımı yapılabilir.
(Değişik ikinci fıkra: 16/7/2008-5787/3 md.) Borçlanma limiti değiştirilemez. Ancak borç yönetiminin ihtiyaçları ve gelişimi dikkate alınarak, bu limit yıl içinde en fazla yüzde beş oranında artırılabilir. Bu miktarın da yeterli olmadığı durumlarda, ilave yüzde beş oranında bir tutar, ancak Cumhurbaşkanı kararı ile artırılabilir. Bütçenin denk olması durumunda da borçlanma, anapara ödemesinin en fazla yüzde beşine kadar artırılabilir.
Madde’nin değişik ikinci fıkrasıyla, “Borçlanma limiti değiştirilemez” denilerek ilk fıkrasındaki “Yılı bütçe kanununda belirtilen başlangıç ödenekleri toplamı ile tahmin edilen gelirler arasındaki fark miktarı kadar net borç kullanımı yapılabilir” şeklindeki hükmü bir kez daha teyit ederken bir sonraki “Ancak diye ‘’başlayan cümlede belirtilen iki istisnayla bu limitin aşılmasına izin verilmesi hem ilgili kanunun amaç maddesinde ifade edilen ‘’üstlenilen her türlü malî yükümlülüğün geri ödenmesi, ilgili bütçe hesaplarına kaydedilmesi ve raporlanmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemektir’’ şeklindeki hükmüne hem de ilgili bütçe kanunun bağlayıcılığı nedeniyle sözü edilen değişik ikinci fıkrasındaki ‘’borçlanma limiti değiştirilemez’’ hükmüne aykırılık teşkil ediyor.
ANAYASA NE DİYOR?
Öte yandan Anayasa’nın 161. Maddesinin yedinci fıkrasında ise “Merkezî yönetim bütçesiyle verilen ödenek, harcanabilecek tutarın sınırını gösterir. Harcanabilecek tutarın Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle aşılabileceğine dair bütçe kanununa hüküm konulamaz” hükümlerine yer verilmek suretiyle harcanabilecek tutarın aşılabileceğine dair bütçe kanunuyla dahi Cumhurbaşkanına yetki verilemeyeceği hüküm altına alınmış. Bu amir hüküm yok sayılarak, sözü edilen değişik ikinci fıkrayla merkezî yönetim bütçesiyle verilen borçlanma izninin Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle yüzde 5 oranında aşılabilmesine olanak tanınıyor. Dolayısıyla bu yetkiyi veren söz konusu fıkra Anayasa’nın bu amir hükmüne aykırılık teşkil ediyor. Ayrıca bu tür bir yetki (borçlanma limitinin yüzde 5 aşılması) Cumhurbaşkanın yanı sıra ismi açık bir şekilde belirtilmeden Hazine ve Maliye Bakanı’na da tanınıyor. İlgili bakan siyasi bir sorumluluğa sahip olsa bile limit artırım yetki verilmesi aynı gerekçeyle mümkün değildir. Kaldı ki yeni rejimle birlikte ilgili bakan bu tür bir sorumluluğa bile sahip olmayan bir memur konumundadır.
Hiçbir ölçüte bağlanmamış, gerekçeleri ortaya konmamış bakan onayı ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile birbirinin ardından iki kez gerçekleşen yüzde 5’lik artışlarla yılın bütçe kanunuyla Meclis’in verdiği iznin başka bir kanunun (4749 sayılı Kanun) hükmüyle (5’inci madde) hiçbir usule uymadan yasal olarak aşılmış oluyor. Böylece borçlanma kanunuyla, iki kez limit artırımı getirerek baştan ödenek üstü harcama 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na aykırı bir şekilde meşrulaştırılmış oluyor.
Bu yasal limit artırımları da bazı yıllarda yetmiyor, yetmediğinde torba yasalarla 4749 sayılı Kanunu’na geçici bir madde ekleyerek bu kanu
nun sözü edilen 5.maddesine aykırı olarak iki kez limit artırımlarıyla ulaşılan yasal düzey bu kez yasa dışı olarak aşılmış oluyor. Örneğin son olarak 2020 yılında torba yasa olarak adlandırılan 16.10.2020 tarihli ve 7254 sayılı Kanun’un 9’uncu maddesi ile 4749’a eklenen geçici bir maddeyle denildi ki, eğer iki kez yüzde 5 artırılan limit tutarı yetmezse, bu tutarın iki misli kadar daha borçlanma yetkisi verilir’. Peki ne zaman geçerli?
2020’nin ocağından itibaren. Yani yıl sona ermeden bu iki limit artırımı yapılmış ve ardından yasa dışı borçlanmaya giderek bu yasal limitin üstüne çıkılmış. Geçici maddeyle buna da bir çözüm bulunuyor. Çünkü bu geçici maddeyle yükseltilen limit tutarı yetkisi ocaktan itibaren geçerli olduğu için düzenlemenin yapıldığı tarihe kadar yapılmış ve yıl sonuna kadar yapılacak yasa dışı borçlanmaya bir çırpıda yasal kılıf bulunmuş oluyor. İşin tuhaf tarafı, daha önce ifade edildiği gibi Meclis ve kamuoyu bu geçici madde eklendiğinde bu iki limit artırımının yapıldığını ve bunun yine de yetmediğini ancak o zaman öğrenebiliyor. O ana kadar kimsenin haberi olmuyor. Artırımlardan haberdar olunuyor ama bu kez de artırım kararların tarih ve sayısı ile gerekçeleri açıklanmıyor.
UYGULAMA TEK YILLA SINIRLI DEĞİL
Bu uygulama 2020 yılıyla sınırlı kalmıyor. Geçmişte 2009, 2017 ve 2019 yıllarında da bu yola başvurulduğu görülüyor. Söz konusu uygulama, torba yasalarla geçici maddelerin getirildiği yıllarda Anayasa’ya aykırılık iddiasıyla iptali için dava açılmaması nedeniyle adeta bir gelenek haline gelmiş durumda. Hukuk tanımazlığın sürdürüldüğü bir ortamda bu duruma şaşmamak gerekiyor.
Nitekim geçtiğimiz 2022 yılının sonuna doğru bir kez daha bu yola gidiliyor. 28 Aralık 2022 tarih ve 32057 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmış olan 7429 sayılı
Elektrik Piyasası Kanunu
ile Bazı Kanunlarda ve 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’unun 3’üncü maddesiyle 4749’a eklenen geçici 36.maddeyle Hazine ve Maliye Bakanlığı’na 200 milyar liralık ilave borçlanma yetkisi veriliyor.
Ancak bu kez önceki uygulamalardan farklı olarak iki nedenle bu önergeyle yapılan düzenlemenin hukuken geçersiz olduğu düşüncesindeyiz. İtiraz gerekçelimizden ilki, ilk borçlanma limiti belirlenirken (daha önce ifade edildiği gibi limit genel bütçe açığı kadardır) genel bütçe açığının ek bütçe dahil başlangıç ödenekleri yerine başlangıç ödeneklerinden hareketle hesaplanmış olmasıdır. Oysa ilki esas alınmalıydı. Çünkü ek bütçeyle Meclis’in izin verdiği limit tutarı genel bütçe açığının düşmesi nedeniyle değişmiştir. Önerge görüşmeleri sırasına başlangıç ödeneği dikkate alındığı için borçlanma limitinin 279,5 milyar TL olan genel bütçe açığı kadar olduğu ileri sürülerek bu tutarın Bakanlık makamı onayıyla yüzde 5 artırılarak limitin 293 milyar TL seviyesine yükseltildiği ifade edilmiştir. Dolayısıyla ilk limit tutarı ve bu tutar üzerinden hesaplanan ilave limit artırımıyla ulaşılan düzey başlangıç ödeneklerinin esas alınması sonucu yanlış hesaplanmıştır. İkinci itirazımız, yüzde 5’lik ikinci limit artırımını gerçekleştirmeden geçici bir maddeyle yeniden limit artırımına gidilmiş olmasıdır. Kaldı ki daha önceki örneklerdeki gibi ikinci artırım yapıldıktan sonra limite geçici maddeyle eklenme yapılmış olsaydı
bile düzenleme o haliyle de hem 4749’a hem de Anayasa’ya aykırılık teşkil ederdi. Çünkü ilgili yasaya eklenen geçici maddeyle, 5’inci maddede yasal olarak tanımlanmış iki istisnanın ötesine geçilerek borç limiti keyfi bir şekilde yasa dışı aşılmış olurdu. Meclis’in verdiği borçlanma limiti izninin yasayla tanınmış istisnaları (ister geçmişteki gibi iki istisna isterse 2022’de olduğu tek istisna hakkı kullanılmış olsun) nedeniyle ortaya çıkan bütçe hakkı ihlali yetmiyormuş gibi bu yasa dışı yola başvurulmasıyla (her iki seçenekte de geçici maddeyle eklenen tutar ilgili maddenin öngördüğü yasal tutarı aşıyor) nedeniyle ayrıca bütçe yapmanın anlamı da maalesef kalmamış oluyor oluyor.
Görüleceği gibi ödeneklerin yetersiz kalması veya öngörülmeyen hizmetlerin yerine getirilmesi söz konusuysa (Hatırlanacaktır 2022’de kur korumalı mevduat -KKM -hesabı nedeniyle yeni bir bütçe tertibinin açılması gereği duyulmuştu) karşılığı gelir gösterilmek kaydıyla ek bütçeye gidilebiliyor. Böylece cari yıl bütçesindeki ödenek artışını öngören değişiklikler bütçe kanunları için belirlenen usul ve esaslara tabi olan ek bütçe kanunuyla gerçekleştirilebiliyor.
Ayrıca bu yasal düzenlemenin bunun yanı sıra iki olumlu katkısı daha oluyor. İlki, ek bütçenin denk olması zorunluluğu nedeniyle cari yıl bütçesin (merkezi yönetim bütçesinin) başlangıç bütçe açığını değiştirmemiş olmasıdır. Oysa borçlanma limitinin aşılması seçeneği izlenmiş olsaydı ek borçlanma yoluyla ödenek üstü harcama gerçekleşmiş ve dolayısıyla öngörülen bütçe açığı artmış olacaktı. İkincisi, ek bütçenin getireceği gelir fazlasıyla başlangıç genel bütçe açığınının düşürecek olmasıdır. Çünkü ek bütçenin gelirleri genel bütçenin başlangıç gelirinde aynı tutarda bir artış sağlarken ek bütçeyle gelen ödeneklerin merkezi yönetim kapsamındaki tüm idarelere dağıtılacak olması nedeniyle bir genel bütçe fazlası ortaya çıkmakta ve bu fazla başlangıçta öngörülen genel bütçe açığını aşağıya doğru çekmiş oluyor. Bu durum 2022 ek bütçe örneğinden gidilerek rahatlıkla ortaya koyulabilir.2022 yılı bütçe kanununda öngörülen gider, gelir ve genel bütçe açığı milyarla ifade edildiğinde sırasıyla şöyle olmuştu:1728,4 ;1448,9 ve 279,5.Ek bütçe kanununda aynı büyüklükler sırasıyla 1080,5;817,3 ve 263,2.Bu iki veri setinden hareketle 2022 yılı ek bütçe dahil başlangıç ödenekleri ise sırasıyla 2831,5;2553,1 ve 16,3 milyar olmuştur. Öngörülen merkezi yönetim bütçe açığı ise değişmeden 278.4 milyar düzeyinde kalmıştır. Görüldüğü üzere, ek bütçeye gidilmesi sayesinde hem ihtiyaçların gerektirdiği ödenekler artırılmış (1728,4 milyarlık başlangıç ödeneği ek bütçeyle 1080.5 milyar artırılarak bütçe 2831,5 milyara yükseltilmiş) hem de başlangıç genel bütçe açığı (279,5 milyarlık başlangıç açığı ek bütçeyle yaratılan 263.2 milyarlık fazlayla 16.3 milyara düşmüş) ciddi bir şekilde gerilemiş. Ancak Muhasebat Genel Müdürlüğü web sayfasında genel bütçe açığının 16.3 milyar yerine 189,8 milyar olarak verilmiş olması şaşırtıcıdır. Ne yazık ki ben de dahil birçok araştırmacı bu veriyi kullanmak yanlışlığına düşmüş bulunuyoruz. Oysa titiz bir incelemeyle genel bütçe açığı hesapladığımız gibi 16,3 milyardır. Ancak şu gerçek değişmiyor. Hesaplama nasıl yapılmış olursa olsun ek bütçeyle başlangıçta öngörülen genel bütçe açığı düşüyor. Nitekim hem bizim hesapladığımız hem de söz konusu web sayfasında verilen tutar başlangıçta öngörülen genel bütçe açığı tutarından az çıkıyor.
Başlangıç genel bütçe açığında kaydedilen bu düşüş tutarı kadar net borçlanma da azalmış olmakta ve bütçe hakkı ihlaline neden ödenek üstü harcama da gündem dışı kalmaktadır.
Ancak durum göründüğü gibi değil. 31 Aralık 2022’de Hazine ve Maliye Bakanlığı’nın ‘’Kamu
Borç Yönetimi Raporu Aralık 2022’’yayımlandı.raporda kasım sonu net borçlanma tutarının 350,2 milyara ulaştığı bildiriliyor. Anlaşılan16,3 milyarlık gereksinimin çok üzerinde 333,9 milyarlık bir net borçlanmaya gidilmiş.
Ek bütçeye rağmen gereksinim dışında yüklü bir borçlanmaya gidilmiş olması o büyüklüğe yakın bir tutarda ödenek üstü harcama yapılmış olabileceğini işaret ediyor.
Bunun ip uçları son OVP (2023-2025)’de görülebiliyor. Bu belgede 2022 yılının bütçe gerçekleşme tahminleri veriliyor. Bu büyüklükler daha önce yukarıda paylaştığımız 2022 yılının Meclis’in izin verdiği ek bütçe dahil ödenek ve gelir tutarlarıyla karşılaştırıldığında gerçekleşme tahmini gider ve gelirlerin Meclis’in izin verdiği tutarları sırasıyla 302,2 ve 119,4 milyar aşacağını gösteriyor. Bu durum, ikinci bir kez ek bütçe ve ek bütçe benzeri düzenlemenin olanaksızlığı nedeniyle kaçınılmaz olarak ödenek üstü harcama yapılacağını işaret ediyor. Dolayısıyla ek bütçeye rağmen değişmemiş bütçe açığı ödenek üstü harcamanın tetiklemesiyle 182,8 milyar artırılarak 278,4’den 461,2 milyara çıkarılmış oluyor. Bütçe açığının ödenek üstü harcama (302,2 milyar) kadar artmamış olmasının nedeni gelirde 119,4 milyarlık bir gelir fazlalığı tahmin edilmiş olmasındandır Böylece 302,2 yerine 182,8 milyarlık bir finansman ihtiyacı ortaya çıkıyor. Bu da kaçınılmaz olarak borçlanma limitinin yasal (yüzde 5’lik limit artırımı) ve ilave
200 milyarlık tutarla yasa dışı yolla aşılmasını beraberinde getiriyor. İlave borçlanma tutarının finansman gereksiniminin biraz üzerinde belirlenmiş olması ikincisinin bir gerçekleşme tahmini olmasından kaynaklanmış olabilir. 2022’de olan özetle budur. Oysa Ek bütçe hazırlanırken istenilseydi ilave olarak yapılacak 302,2 milyar liralık harcama kadar Ek bütçe toplam ödeneği artırılabilirdi ve Teklif bu büyüklükle Meclis’e sevk edilebilirdi. Ek bütçenin denk olma zorunluluğu nedeniyle bütçe açığı da değişmeyerek 278 milyar 373 milyon lira düzeyinde kalacaktı. Bu yolun tercih edilmemiş olması, bu olası 302,2 milyarlık ilave harcama ve gelirin bilinçli bir şekilde Meclis’ten gizlendiğini gösteriyor.
Mevcut uygulamadan çıkarılacak dersler ışığında, bütçe hakkı önemseniyorsa iki önemli adım atılmalıdır. Önce yapılacak bir değişiklikle yazı boyunca sözü edilen bu istisnai hükümler 4749’un ilgili 5.maddesinden mutlaka kaldırılmalıdır.