نتائج متفاوتة:

أساليب تحايل الدول على العقوبات الاقتصادية

تشهدالعلاقات الدوليةتصاعد/ ملحوظ L 5 توظيف العقوباتالاقتصادية بين الدول المتصارعة، وهو ما وضح L فرض الولايات المتحدة عقوبات على كل من روسيا وكوريا الشمالية مؤخر/، وتهديد الصين بفرض عقوبات اقتصاديةعلى شركات أمريكية L حال قيامها بتصدير أسلحة إq تايوان.

يسعى هذا التحليل إلى تقييم فاعلية العقوبات الاقتصادية في الضغط على الدول المستهدفة بالعقوبات، خاصة في ضوء تزايد الاعتماد عليها في التفاعات بين الدول، وذلك من خال تعريف العقوبات الاقتصادية، وأنواعها وأهدافها، بالإضافة إلى الإشارة إلى محددات فاعليتها، والآليات التي توظفها الدول المستهدفة للتحايل عليها.

اأولً: اأبعاد العقوبات القت�سادية

تعد العقوبات الاقتصادية من الأدوات التي استخدمت تاريخياً في إدارة التفاعات بين الدولة. ويُرجع الباحثون أول استخدام لها في العاقات الدولية إلى 432 سنة قبل المياد، وتحديداً مع إعان الإمبراطور اليوناني فرض العقوبات الاقتصادية على منطقة ميجارا Megara() بسبب اختطاف ثاث نساء، وهو ما مثّل أحد العوامل التي ساهمت في اندلاع الحرب البيلوبونيسية Peloponnesian(،) والتي استمرت على مدار 27 عاماً)1.)

ويمكن تعريف “العقوبات الاقتصادية” بأنها “مُحددات وقيود وإجراءات اقتصادية تفرضها منظمات دولية أو حكومات دول على العاقات التجارية والمالية مع دولة مُستهدفة من أجل تقييدها وتحجيمها”)2(. وتشمل هذه العقوبات، على سبيل المثال لا الحصر، حظر استيراد وتصدير الطعام والدواء والتحويات المالية من وإلى الدولة المُستهدفة. وتُستخدم هذه العقوبات كأداة ضغط على الدولة المُستهدفة لمواجهة إخالها بالالتزامات القانونية الدولية.

وعادة ما يتم التمييز بين نوعين من العقوبات الاقتصادية هما: العقوبات التجارية والعقوبات المالية. فالعقوبات التجارية تكون محددة بسلع محددة أو قطاع معين، ومن ذلك معاقبة الروس للأستراليين بوقف استيراد الصوف في عام 1954. أما العقوبات المالية فتكون أشمل وذات تأثير أكبر؛ لأنها تعمل على وقف التدفقات المالية والعمات الأجنبية للدولة المعاقبة، وهو ما يؤثر سلباً على النشاط التجاري للدولة. وتعتبر الولايات المتحدة، تاريخياً، من أكثر الدول استخداماً لهذا النوع الأخير من العقوبات)3.)

وقد لجأت العديد من الدول الأخرى إلى توظيف العقوبات الاقتصادية، إذ يوثق الباحثون

الاقتصاديون حوالي 174 حالة فرض عقوبات اقتصادية خال الفترة الممتدة من عام 1914، وحتى 2000. وقد بلغت كلفة هذه العقوبات على الدول المُستهدفة حوالي 112.2 مليار دولار أمريكي)4(. واستخدمت الدول العربية العقوبات الاقتصادية ضد الولايات المتحدة وبريطانيا وهولندا والعديد من الدول الأخرى، من خال قطع إمدادات النفط عنهم، بسبب دعم هذه الدول لإسرائيل في حرب أكتوبر 1973. ويوضح الجدول )1( بعض العقوبات المفروضة، سواء من قبل الأمم المتحدة أو من دولة ضد أخرى.

وتتنوع الأهداف المراد تحقيقها من وراء فرض هذه العقوبات. وقد تكون هذه الأهداف اقتصادية أو سياسية أو إنسانية، مثل: حماية الاقتصاد المحلي وتقليل الانتشار النووي وتحصيل تعويضات لشركات أجنبية تمت مصادرة أو أُممت ممتلكاتها في دولة ما، ومحاربة الإرهاب الدولي، والمحافظة على الأمن القومي وحماية حقوق الإنسان)5(. ويأتي من ضمن الأهداف ما اصطلح على تسميته “العقوبات الاقتصادية الإكراهية” Co-( ،)ercive Economic Sanctions أي الضغط الاقتصادي على حكومة أجنبية لإكراهها على تبني سياسات معينة، أو دفعها للتخلي عن ممارسات كانت تنتهجها)6.)

ويتمثل السند القانوني للعقوبات الاقتصادية المفروضة من المجتمع الدولي إلى الفصل السابع من ميثاق الأمم المتحدة، إذ يمتلك مجلس الأمن سلطة استخدام تدابير عقابية ضد أي دولة تنتهك أحكام الميثاق)7(. أما بالنسبة للدول، فإنه يعد حقاً سيادياً للدولة أن تقطع عاقاتها التجارية والمالية بالدول الأخرى، التي ترى أنها تبنت سياسات أضرت بمصالحها أو أمنها القومي.

ثانياً: محددات فاعلية العقوبات

ومن القضايا الاقتصادية الجدلية، مدى فاعلية أسلوب فرض العقوبات التجارية والمالية في العاقات بين الدول. وقد قام بعض الباحثين بتوثيق وتحليل العقوبات الأمريكية خال الفترة من عام 1945، وحتى 2000، من حيث النجاح والفشل والكلفة على الدولة المُستهدفة ومدى الانفتاح التجاري) 8 .)

وقد توصل هؤلاء لمجموعة من الاستنتاجات المهمة، تتمثل في أن نسبة العقوبات الاقتصادية الأمريكية التي فشلت في تحقيق أهدافها تصل إلى أكثر من 50%، وإن كان ياحظ أن العقوبات الأمريكية قد زادت فاعليتها ونجحت في تحقيق أهدافها بشكل ملحوظ، خاصة بعد نهاية الحرب الباردة 1990( – 2000(، وهو ما ارتبط ببروز الولايات المتحدة كقوة أحادية مهيمنة في العالم، وتجاوب الدول مع العقوبات الأمريكية. ولا ينفي ما سبق، حدوث بعض التداعيات السلبية على الدولة الفارضة للعقوبات، نظراً لما تتضمنه من قطع تدفق البضائع والخدمات والمال بين شركات وأفراد دولة العقوبات ونظرائهم في الدولة المُستهدفة.

ونظراً للتأثيرات المتفاوتة للعقوبات الاقتصادية، نجاحاً أو فشاً، فقد سعى الباحثون الاقتصاديون إلى تطوير عدد من المحددات لتقييم مدى فاعلية العقوبات، وتتمثل أبرز هذه المؤشرات فيما يلي: 1- مدى انفتاح اقتصاد الدولة المستهدفة: يكون تأثير العقوبات الاقتصادية أكثر وضوحاً على الدولة المنفتحة على العالم الخارجي، أي التي تُمثل التجارة الخارجية نسبة مرتفعة من ناتجها المحلي الإجمالي. أما الدول التي تعتمد بصورة أساسية على مواردها الاقتصادية الذاتية، أي أن تجارتها الخارجية تشكل نسبة منخفضة جداً من ناتجها المحلي الإجمالي، فإن فرض العقوبات الاقتصادية لا يكون مجدياً بصورة كبيرة. ولعل أبرز مثال ذلك العقوبات الاقتصادية الأمريكية المفروضة على كوبا منذ الستينيات من القرن العشرين حتى الآن، وكذلك العقوبات الأمريكية على إيران، حتى عام 2010، قبل أن تشرع واشنطن في فرض عقوبات جديدة أكثر فاعلية)9.) 2- عدد الدول التي تشارك في فرض العقوبات: فكلما كان عدد الدول المشاركة أكبر يتوقع أن تحقق هذه العقوبات الاقتصادية نتائج أفضل وأسرع. فأحد أسباب فاعلية العقوبات الأمريكية ضد روسيا بسبب قيامها بضم شبه جزيرة القرم في مارس 2014، تمثلت في مشاركة الاتحاد الأوروبي في فرضها. وينطبق الأمر ذاته على العقوبات الأمريكية المفروضة على إيران، فهي لم تنجح في التأثير على الاقتصاد الإيراني، إلا بعد سنوات من الضغط الأمريكي على الاتحاد الأوروبي وروسيا والصين، وإقناعهم بضرورة المشاركة في فرض عقوبات عليها)10.) 3- طبيعة العقوبات المفروضة: إذ إنه كلما كان التركيز على قطاع بعينه، كلما كانت العقوبات أكثر فاعلية، ومن ذلك على

سبيل المثال، العقوبات الغربية ضد روسيا، والتي ركزت على منع الشركات الروسية المملوكة للدولة من الاستثمار في الأسواق المالية الغربية، فضاً عن إعاقة شركات الطاقة على الحصول على التكنولوجيا الغربية لتطوير حقول النفط في المياه العميقة، وفي القطب الشمالي، فضاً عن حقول النفط الصخري، وبالتالي فقد صممت هذه العقوبات لإعاقة روسيا تطوير حقولها النفطية، مع ضمان عدم حدوث اضطرابات لإمدادات الطاقة)11.) 4- الظروف المواتية: فقد تلعب ظروف الاقتصاد الدولي دوراً مساعداً في تعزيز تأثير العقوبات الاقتصادية، ولعل المثال الواضح في هذا الإطار، الحالة الروسية، فقد تزامن فرض العقوبات الغربية على روسيا مع تراجع أسعار النفط العالمي من مستوى 115 دولاراً للبرميل في يونيو 2014، إلى مستوى 57 دولاراً للبرميل بنهاية العام)12(، وهو ما ترتبت عليه تداعيات سلبية على الاقتصاد الروسي، خاصة أن صادرات النفط والغاز كانت تمثل حوالي 68% من إجمالي الصادرات الروسية في عام 13( 2013.) 5- قدرة النظام الحاكم على استثمار العقوبات: إذ إن العقوبات الاقتصادية قد يتم توظيفها من قبل النظام الحاكم للتدليل على استهداف الدولة من جانب قوى خارجية تستهدف كسر إرادة الدولة، وهو ما قد يترتب عليه توحيد المجتمع خلف الحكومة، ولعل من أبرز الأمثلة على ذلك روسيا، فعلى الرغم من العقوبات الاقتصادية الغربية المفروضة عليها، وفقدان الروبل الروسي أكثر من نصف قيمته مع بداية العقوبات الغربية ضد موسكو، فإن شعبية الرئيس الروسي فاديمير بوتين بلغت حوالي 86% في أوائل عام 14( 2015.)

ثالثاً: اآليات التحايل على العقوبات

إذا كان هناك عدد من العوامل التي تحدد فاعلية العقوبات، فإنه على الجانب الآخر، تتبع الدولة المُستهدفة العديد من الأساليب والإجراءات لالتفاف على العقوبات الاقتصادية، وهو ما يمكن توضيحه في التالي: 1- كسر العقوبات باستخدام التجارة Trade-based( :)sanctions busters وهي أن تقوم شركات دولة ثالثة، وبتشجيع من حكومة هذه الدولة، باستغال الحصار لخلق روابط تجارية مع الدولة المُستهدفة بهدف تحقيق أرباح اقتصادية. وتتمثل إحدى الآليات التي يتم اللجوء إليها للتحايل على العقوبات في اعتماد مبدأ مقايضة سلعة مقابل سلعة، وذلك لتجنب التعامل بالنظام المالي العالمي، ويتم اللجوء إلى هذه الآلية في حالة فرض عقوبات على الدولة المعاقبة تستهدف عزل نظامها المالي عن النظام المالي العالمي، بحيث لا تصبح قادرة على تداول العمات الأجنبية، أو الدخول في عاقات تجارية)15.)

وتقوم الدولة المستهدفة بمبادلة سلعتها الاستراتيجية التي تنوي تصديرها إلى دولة ثانية بالذهب والمعادن النفيسة، وذلك بناء على تفاهمات مع حكومتها حتى لا تثار حولها الشبهات. وفي الوقت ذاته، تعمد الدولة المُستهدفة إلى إنشاء الكثير من الشركات الوهمية في دول داعمة لها، والتي تقوم بالاستيراد لحساب الدولة المُستهدفة)16.)

ومن ذلك على سبيل المثال، قيام كوريا الشمالية بإنشاء العديد من الشركات الوهمية في هونج كونج، وجزيرة أنجيا، وجزر فيرجن البريطانية يديرها مواطنون صينيون، ولا تمتلك أي وجود مادي حقيقي في أي دولة، وتقوم بأنشطة تجارية لصالح حكومة كوريا الشمالية)17.)

ولعل من الأمثلة الواضحة كذلك تعاون تركيا مع النظام الإيراني في كسر العقوبات الأمريكية المفروضة على الأخيرة لمنع الانتشار النووي. وفي هذا الإطار وجه مدعي عام مدينة نيويورك لوزير الاقتصاد التركي السابق تهمة تلقي رشى بمايين الدولارات مقابل تسهيل عمليات تبادل الذهب التركي مقابل النفط الإيراني، وذلك خال عامي 2012 و2013، فضاً عن تورط محمد هاكان أتيا، نائب مدير عام بنك “خلق” التركي، في مساعدة إيران في خرق النظام المالي الأمريكي، عبر القيام بمعامات مالية باستخدامه لصالح الحكومة الإيرانية، وإخفاء حقيقية تلك المعامات، من خال وثائق ومستندات مزورة تدعي أنها تتم في إطار تحويل منتجات غذائية إلى إيران، نظراً لأن مثل هذه المعامات لا تخضع للعقوبات، وهو ما مكن بنك خلق من إرسال مايين الدولارات إلى إيران)18.)

ومن الأمثلة كذلك قيام كل من بريطانيا وإيطاليا واليابان وألمانيا الغربية بإقامة عاقات تجارية مع دولة جنوب أفريقيا إبان العقوبات الاقتصادية الأمريكية بسبب سياسات الفصل العنصري ضد السود خال الفترة من عام 1985 وحتى عام 1991. 2- كسر العقوبات باستخدام المساعدات Aid-based( :)sanctions busters وهي أن تقوم حكومة دولة ثالثة تمتلك مصالح سياسية أو اقتصادية أو تجمعها توجهات أيديولوجية مشتركة مع الدولة المُستهدفة بكسر الحصار من خال تقديم المساعدات لها)19(. ومن الأمثلة على ذلك قيام الاتحاد السوفييتي )وروسيا حالياً( وجمهورية الصين الشعبية بتقديم الدعم لاقتصاد الكوري الشمالي خال فترة العقوبات الأمريكية الممتدة من عام 1950 وحتى الآن.

ولولا هذا الدعم المستمر من جانب الدولتين لانهار الاقتصاد الكوري الشمالي. فعلى سبيل المثال لا الحصر، زودت الصين بيونج يانج بمساعدات من المواد الغذائية قدرت بالمتوسط بحوالي 195 ألف طن سنوياً خال الفترة 1996( – 2005(، عاوة على مساعدات أخرى تشمل النفط والسماد. وبالإضافة إلى ما سبق، فان حوالي 90% من التجارة الخارجية لكوريا الشمالية كانت مع الصين وحدها في عام 20( 2016.)

ولعل أحد الأسباب المفسرة للدعم الصيني – الروسي لبيونج يانج هي العوامل الجيوسياسية، إذ إن كلتا الدولتين لا ترغبان بإبدال النظام الكوري الشمالي الحالي بنظام سياسي جديد موالٍ للغرب، وتحديداً الولايات المتحدة الأمريكية، وهما

بذلك يحاولان الحفاظ على الأنظمة الحليفة لهما في منطقة جنوب شرق آسيا، خاصة مع قيام واشنطن بنشر صواريخ “ثاد” المضادة للصواريخ في كوريا الجنوبية، بهدف معلن هو تحجيم التهديدات النابعة من كوريا الشمالية، غير أن موسكو وبكين تنظر إليه باعتباره تهديداً أمنياً لهما)21.) 3- تورط الدولة في أنشطة إجرامية: تلجأ بعض الدول المفروض عليها عقوبات إلى كسر العقوبات الاقتصادية المفروضة عليها، من خال الدخول في معامات مشبوهة مع عصابات الجريمة المنظمة لتدبير موارد مالية، وضمان استمرار حصولها على بعض الإمدادات التجارية الضرورية. وقد يترتب على ذلك زيادة حجم الاقتصاد الخفي في الدولة المُستهدفة وزيادة مستوى التهريب وانتشار الفساد أثناء فرض العقوبات الاقتصادية وبعد رفعها 22).)

وتشير العديد من التقارير إلى تورط حكومة كوريا الشمالية في بعض العمليات الإجرامية، مثل التهريب والاتجار بالبشر والتزييف، وتستخدم عوائد هذه العمليات لتمكين النظام السياسي القائم من الهروب من العقوبات الاقتصادية المفروضة عليه، بالإضافة إلى ضمان ولاء النخبة الحاكمة، سواء من القادة السياسيين أو العسكريين، إلى رئيس الدولة، ودعم الإنفاق العسكري لكوريا الشمالية)23(. بينما كشف تقرير آخر، صادر عن المبادرة الدولية ضد الجريمة المنظمة المتنقلة، التي مقرها جنيف، سويسرا، عن تورط دبلوماسيي كوريا الشمالية مع عصابات الجريمة المنظمة في بعض الأعمال الشبوهة في عدد من الدول الأفريقية.

ويشير التقرير إلى إساءة استغال بيونج يانج “اتفاقية فيينا للعاقات الدبلوماسية والقنصلية”، والتي تكفل الحصانة الدبلوماسية للبعثات الدبلوماسية ومراساتها، إذ تستخدم بعثاتها في الدول الأفريقية في عمليات إجرامية كتهريب المخدرات وتجارة الألماس غير المشروعة والذهب والعاج والأدوية والتبغ والسجائر وتزييف النقود. ويشير التقرير إلى أن أرباح كوريا تصل إلى حوالي مليار دولار سنوياً.

ومن ناحية أخرى، يكشف التقرير عن استغال حكومة بيونج يانج وشركاتها للعاملين الكوريين الشماليين، الذين يعملون في قطاع الإنشاءات الصيني من خال الاستحواذ على حوالي 87% من دخولهم. كما يتحدث التقرير عن هاكرز كوريين شماليين يستهدفون مؤسسات دولية كالبنك الدولي وبنوك تجارية بغية اختاس نقود، وقد نجحوا، على سبيل المثال، في سرقة حوالي 81 مليون دولار من البنك المركزي في بنجادش)24.)

وفي الختام، يمكن القول إن الدول سوف تستمر في الاعتماد على العقوبات الاقتصادية، خاصة في ضوء تصاعد التوترات الإقليمية والدولية، ونظراً لكلفة هذا الخيار المحدود مقارنة بالآليات الأخرى، غير أنه على الجانب الآخر، فإن الدول المعاقبة سوف تعمل على تطوير آليات تمكنّها من التهرب من العقوبات، وهو ما يتطلب تكاتفاً دولياً أو إقليمياً لمواجهة هذه المحاولات ودفع الدولة المعاقبة لتعديل سلوكها.