Tras el orden urbanístico en el área metropolitana

Desde hace 15 años, cuando se instaló el debate sobre Agenda Metropolitana, no ha habido un debate a fondo sobre la agenda de Montevideo y sus alrededores, afirma Leonardo Altmann, director de “Montevideo al futuro”, el observatorio Metropolitano del Centro de Estudios para el Desarrollo (CED). Para el Arq. Altmann, en una zona metropolitana con casi dos millones de personas, es necesario ver los procesos en el territorio más allá de las carcasas geográficas y los límites administrativos, procurando soluciones en base a otra gobernanza, que tenga en cuenta una mayor articulación entre los distintos niveles de gobierno, según un trabajo que se presentará esta semana por parte del CED (*). La mancha urbana se ha extendido fuertemente hacia los departamentos vecinos de San José y Canelones, al tiempo que la población no varió sustancialmente. Ganó espacio la informalidad y los costos para el Estado son mucho mayores, sostuvo el especialista. A continuación, un resumen de la entrevista.

—¿Cómo se explica la forma en que la mancha urbana fue desplazándose hacia los departamentos vecinos de la capital?

—Parte del relato de conformación del área metropolitana responde a que, cuando se genera la ley de centros poblados, en 1947, Montevideo planteó una normativa muy rígida de límites de la ciudad. Ante la rigidez del mercado de suelos en la capital, en las décadas siguientes Canelones y San José comienzan a generar su oferta de suelo urbano barato y sin servicios, que Montevideo no podía dar. A partir de allí se va generando ese corrimiento, con permisividad y regulaciones flexibles, que dispararon el crecimiento en ambos departamentos linderos con la capital. De esa forma se fue gestando un área metropolitana que no está claramente estructurada, acompañando los corredores viales, generando un perfil de “ciudad lineal”, con escasas centralidades.

—Esa forma en que la ciudad se extendió hacia los departamentos vecinos, la vuelve más compleja de controlar y abarcar…

—Tenemos también un problema demográfico. Una cantidad de habitantes que no varió mucho en las últimas décadas, que se va distribuyendo de diferentes formas en el mismo territorio. Con un bajo crecimiento vegetativo de la población, lo que tenemos es un flujo que entra y sale de la capital. Eso ocurre con un incremento de la superficie urbanizada. La misma gente, en una extensión mayor.

Un estudio hecho en el Instituto de Urbanismo, demuestra ese fuerte crecimiento de la superficie urbanizada, con un movimiento mínimo en la cantidad de pobladores. Los trabajos del profesor Edgardo Martínez sobre las transformaciones del sistema urbano, reflejan que para el período 1996-2011, la expansión de la mancha urbana fue de casi 3.000 hectáreas, incluyendo usos habitacionales y no habitacionales. Es una superficie muy significativa para el tamaño de Montevideo y el área metropolitana.

—Es un fenómeno que, más allá de la escala, está menos presente en el interior del país…

—Montevideo concentra la mayor cantidad de asentamientos irregulares del país. La informalidad urbana, derivada del proceso de asentamientos y ese tipo de viviendas con carencias de todo tipo, es un fenómeno esencialmente metropolitano. Eso genera enormes dificultades para definir la forma correcta en que el Estado puede intervenir. El Estado ha oscilado entre querer solucionar los problemas, tratando de ser estricto con las normas, intentando respetar determinadas condiciones para un crecimiento saludable de la ciudad, y a su vez lidiar con sectores de la comunidad que han visto que es mejor buscar su propia respuesta a los problemas, en lugar de esperar que los ritmos del Estado, siempre más prolongados, les proporcionen una salida.

—Esta expansión ha generado problemas relativamente nuevos a la ciudad. ¿Se enfrentan con los instrumentos adecuados?

—En cierta medida, no. Si se observa la forma en que se ha intentando afrontar los procesos de informalidad, o en la que se han intentado desarrollar acuerdos que reconozcan a Montevideo como una zona metropolitana, entiendo que se responde con políticas que corresponden a otra generación de problemas. En particular, si miramos hacia atrás, vemos 20 años de programas de regularización de asentamientos, casi 30 años de cierto tipo de acuerdos que se trataron de generar de coordinación, sin embargo el fenómeno persiste, con un entramado metropolitano que no termina de consolidar un acuerdo institucional que permita reconocer ese territorio como objeto y sujeto de políticas. Quizás sea un buen momento para hacer una evaluación crítica del impacto de esos programas; analizar si es una cuestión de escala, de diseño, de recursos o de los dispositivos que los distintos niveles de gobierno han implementado.

— ¿Con qué información actualizada contamos, respecto a los asentamientos existentes?

—La última información corresponde al Censo 2011. De allí surge que 427 de los 589 asentamientos irregulares relevados en ese momento estaban en Montevideo y su Área metropolitana (72% del total nacional). Casi 37.000 de las 49.000 viviendas en Asentamientos Irregulares (el 75%) estaban en zona metropolitana. Hace falta actualizar esos relevamientos, pero esa información del Censo nos mostraba que el 10% de los habitantes de esa región del país vivía en asentamientos.

— ¿Existe tensión a la hora de definir qué es regularizable y que debe ser realojado?

—Los marcos regulatorios de la planificación trataron siempre de proyectar un crecimiento de la población que fuera criterioso y ordenado. Pero en los últimos 20 años, quedó claro en la región metropolitana, que la informalidad es una forma de hacer ciudad. En muchos lugares de Latinoamérica lo es y quizás, en Montevideo no lo teníamos en una escala como para tener que admitirlo en forma rotunda. Hoy lo vemos como una realidad, y debemos entender la heterogeneidad de esas situaciones territoriales. Un agrupamiento de viviendas con déficit de infraestructura y gente en situación de vulnerabilidad, no siempre debe tener las mismas respuestas de las políticas públicas, por su localización, por sus cualidades, su organización o su escala. No pueden ser objeto de una política genérica.

Los campos de acción sobre qué espacios se realojan y dónde puede darse un proceso de mejora barrial están bastante claros desde el punto de vista normativo. Suelos inundables, contaminados, lugares donde no es viable incorporar infraestructuras, por ejemplo, no se pueden regularizar. Hay criterios para todo ello. La propiedad de suelo es clave. El Estado solo interviene con sus programas en suelo público y más de la mitad de los asentamientos de la zona metropolitana están hechos en suelo privado, quedan fuera.

—Los costos de regularizar un barrio, ¿son una variable que se tiene en cuenta?

—En muchos casos, en la resolución de las políticas precisamente lo que falta es una mirada más urbana, más estructural, que resulta difícil de tener dado lo crítico de la situación y la necesidad de respuestas de emergencia. A veces, el Estado ha dado respuesta a esa demanda urgente y ha perdido la noción de esas localizaciones donde, la distancia a los servicios y los lugares de trabajo o estudio termina siendo una forma de exclusión más, sumado al costo que resulta llevar los servicios al lugar.

—Resulta ineficiente y costosa la intervención del Estado, cuando hay un barrio instalado informalmente…

—El profesor Edgardo Martínez, con el que trabajé mucho tiempo, estudió el tema de la provisión de servicios y los procesos de expansión. E hizo un cálculo muy interesante: ¿cuánto le salió al primer PIAI (Programa de Integración de Asentamientos Irregulares) urbanizar una hectárea, y cuánto habría salido hacerlo antes, es decir, que el Estado hubiese provisto el agua corriente, saneamiento o red eléctrica, previamente a la instalación de un barrio en el lugar? Hacerlo después, costaba el doble. Es un costo para toda la sociedad que debería evitarse a partir de la planificación. Otra dimensión es pensar de qué forma pueden desarrollarse políticas en el área central de la ciudad, para que la única opción de muchas familias no sea irse a la periferia.

—Ha habido programas con esa intención…

—La historia de los últimos 40 años de Montevideo recoge muchos intentos, algunos muy significativos, pero de muy bajo impacto en este fenómeno. Se han hecho intervenciones importantes, se ha buscado instalar cooperativas o determinadas formas de facilitar la vivienda en zonas como Barrio Sur, Palermo, Centro, Ciudad Vieja, Aguada, Goes, pero eso no ha movido la aguja en términos generales. Y cuando se logró generar stock habitacional de alto impacto en algunas de esas zonas, a partir de la iniciativa de vivienda promovida, el costo de esas viviendas ha resultado inaccesible para los sectores medios o medio-bajos. El suelo urbano de calidad sigue siendo muy costoso. El problema se ha visto, se han buscado soluciones, pero sigue siendo una cuestión sin solución.

— ¿Qué se necesita para avanzar?

—Primero tenemos que incorporar la mirada de zona metropolitana y no solo de Montevideo. La vida de la gente excede los límites administrativos y las soluciones deben incorporar ese fenómeno. Para ello, es imprescindible tener buenos acuerdos entre los distintos niveles de gobierno. La competencia de hacer viviendas es del gobierno nacional, pero en cuanto a mejorar infraestructuras y manejar el suelo a urbanizar es de las intendencias, y a su vez hay un entramado de municipios que deberían tener otras competencias y recursos específicos para actuar en ese terreno.

—¿Es necesario crear otra institucionalidad?

—Cuando hablamos de mejorar la gobernanza del área metropolitana no estamos hablando de nueva institucionalidad, de crear la figura de un alcalde para la zona ni mucho menos. Acá lo que hace falta es que, en esos temas que están muy fragmentados, afinar los mecanismos que permitan una mirada integral y soluciones coordinadas para la vivienda, el suelo, en transporte, la recolección de residuos. Los gobiernos departamentales tienen una fuerte presencia, la autonomía hay que respetarla, pero es necesario entender que las intervenciones necesitan de los tres niveles de gobierno actuando coordinados. Y entre otras cosas, definir claramente qué abarca el área metropolitana en Montevideo y alrededores.

(*)

Mientras la población ha variado poco, la mancha urbana en Montevideo y alrededores creció en 3.000 hectáreas.